21/09/2019
Novedades


Históricos de la Política Pública en Consumo de Drogas de Argentina (19-05-2015)

FOTO. Juan Carlos Mansilla.

ARGENTINA, Apuntes Históricos de la Política Pública en Consumo de Drogas de Argentina

Claro-Oscuros de las Políticas Públicas Nacionales sobre
Consumo de Drogas en Argentina.

(Apuntes desde sus inicios en el Gobierno de Lanusse, hasta la renuncia del cura Molina
a cargo de Sedronar, en mayo de 2015)

Lic. Juan Carlos Mansilla.
Psicólogo.
Director del Centro de Estudios sobre el Fenómeno de las Drogas.
Universidad del Museo Social Argentino.
Sub-secretario Prevención de Adicciones de Prov. de Córdoba.

El presente trabajo, es presentado como una contribución abierta para la reflexión sobre como se construyen las Políticas Públicas sobre Consumos de Drogas en nuestro País. Los déficit en esta construcción no resultan inofensivos, ya que generan daños, pérdidas de tiempo y presupuesto público, retrasando las respuestas que deberían darse a la ciudadanía en materia de Prevención, Asistencia y Reducción de Daños en materia de drogas.

Sin dudas que lo aquí escrito podrá discutirse y cuestionarse. Pero es mi visión al día de hoy respecto a este tema, y mi presentación de propuestas sobre lo mucho que puede hacerse en este campo de acción.

Comienzo de la Historia.

Lo que podríamos llamar Políticas Públicas sobre el Consumo de Drogas en Argentina tiene un comienzo difícil de determinar y que responde a la tradición restrictiva surgida en occidente desde fines del s XIX. Los Estados intentaban afrontar el problema de las drogas, especialmente Morfina Cocaína y Marihuana, de la mano de leyes prohibicionistas.

En Argentina en 1924, y 1926, se crean las primeras leyes que penalizan la venta y entrega de alcaloides sin receta médica, y la tenencia no justificada de las mismas (leyes 11.309 y 11331).

Aunque con los años nuestra legislación sobre drogas sufrió diversas modificaciones, recién en 1972, bajo el Gobierno de facto del General Lanusse, (Decreto 452) se crea la primera institución nacional dedicada al tema del "Consumo de Drogas", la “Comisión Nacional de Toxicomanías y Narcóticos” (CONATON) dependiente del Ministerio de Bienestar Social.

CONATON debía formular una política sobre el “problema de las drogas” que pudiera ir más allá de las meras leyes focalizadas en la prohibición o regulación de sustancias psicoactivas.

Los objetivos de la comisión estaban claramente expresados en su documento fundacional: “la investigación, educación, prevención, asistencia, legislación, y represión de las toxicomanías”. Como se ve todo de manera conjunta y sin diferenciación.

Esta creación del Gral. Lanusse, fue un mojón en la historia de las Política Pública de Drogas en Argentina, e implicó la construcción de una respuesta confusa al problema que planteaban “las Drogas”. Aparecía mezclado el problema de la Oferta de Drogas, con el problema de su Demanda. De esta confusión no se ha salido del todo hasta el día de hoy.

Con la creación de la CONATON, quedó claro la influencia de la perspectiva norteamericana promoviendo para nuestro país y todo Latinoamérica un Paradigma Asegurativo en la programación de una Política Pública nacional en el tema.

Argentina se encontraba en el marco incipiente de la “Lucha contra la Subversión”. El ministro de Bienestar Social, Manrique, respaldaba la creación de este nuevo organismo diciendo: “el consumo de drogas corroe la moral de los jóvenes y los mueve a seguir a grupos que tratan de subvertir el orden social”[i].

La CONATON, si bien era coordinada desde el Ministerio de Bienestar Social respondía al paradigma de la seguridad y control social. Sin decirlo abiertamente sostenía que las drogas influían sobre la “ideología de la juventud”, encauzándola hacia grupos de izquierda que para entonces resultaban amenazantes para el orden social.

Paradójicamente, testimonios y documentos de época, que explicaban el avance del Hippismo y su fascinación por el uso de drogas como señal contracultural, mostraban cómo grupos de jóvenes militantes en expresiones opositoras (P.e. Montoneros, Partido Revolucionario de los Trabajadores, Ejército Revolucionario del Pueblo, etc), eran contrarios al uso de drogas ilegales entre sus filas, (salvo las anfetaminas), por razones culturales, ideológicas y sobre todo de seguridad.

Consideraban que el uso de la marihuana era una práctica “Cipaya”, congruente con intereses extranjeros, y también peligrosa por cuestiones de exposición, pues implicaba un riesgo extra de tener problemas con las fuerzas de seguridad, tanto para quien consumía como para sus compañeros.

Esta visión de amalgamar en una misma figura al consumidor de drogas, y al militante político de izquierda, se acentuaría en la tercera presidencia de Perón, bajo el liderazgo del inefable José Lopez Rega en consonancia con la “Doctrina de Seguridad Nacional” bajada desde el norte por la diplomacia estadounidense y por la tradición militar francesa.

Argentina se posiciona…

En 1985, bajo el gobierno democrático del Dr. Raúl Alfonsín, se creó la “Comisión Coordinadora para el Control del Narcotráfico y Abuso de Drogas”, que funcionó primero en el Ministerio de Salud y Acción Social pasando luego ámbito Presidencial.

Esta Comisión avanzó hacia una perspectiva de Educativo-Sanitaria, apartándose de la perspectiva del Control-Social con la cual se operaba. Aparecieron los primeros esfuerzos en llevar el concepto de Prevención a las políticas locales municipales. Sin embargo los resultados fueron escasos y focalizados en la provincia de Buenos Aires.

Aquel gobierno sostuvo un fuerte vínculo con la política persecutoria al Narcotráfico promovida por los EE.UU., tal como lo pone en evidencia una carta convenio firmada entre el Ministerio de Relaciones Exteriores argentino, y la Embajada Norteamericana.

Pero aunque se militarizó la lucha contra el narcotráfico y establecieron marcos jurídicos para operaciones encubiertas en nuestro territorio, fué el presidente Alfonsín, quien por primera vez confrontó la perspectiva estadounidense promotora de la Guerra contra las Drogas iniciada en la administración Nixón.

Sucedió que en la “Segunda Conferencia de Jefes de Servicios Nacionales de la Droga para América” desarrollada en Buenos Aires en 1988 y organizada por INTERPOL, su Secretario General, el norteamericano Raymond Kendall acusó a “Sudamérica” de haberse “convertido en un sinónimo de Drogas Ilícitas”. Era un insulto de graves consecuencias políticas para la región.

Dejarlo así suponía aceptar que el problema de las drogas en el Primer Mundo era responsabilidad sudamericana.

La respuesta de Alfonsín no se hizo esperar y sorprendió por lo confrontativa. El presidente criticó el enfoque “ofertista” del estadounidense, a la vez que decía que “no se puede ser duro en una parte, y permisivo en otra”, y añadió: “al mismo tiempo que se ataca la producción hay que ver de qué manera se ataca también el consumo”[iii]. Años después la actual presidenta Dr. Cristina Fernández tendría una posición similar en un encuentro de presidentes en Naciones Unidas.

En aquella respuesta de Alfonsín, se encontraba de manera incipiente la tensión entre dos enfoques actualmente confrontados el de Seguridad vs. el Paradigma de Salud Pública.

En la reciente reunión de la Comisión de Narcóticos de la ONU, celebrada a comienzos de marzo del 2015 en Viena, el experto en políticas internacional sobre drogas Martín Jelsma del TNI, destacó la mirada opuesta que tienen los países Latinoamericanos respecto a países que comparten la visión de los EE. UU.: “La brecha (entre ambos grupos) es cada vez mayor… los nuevos enfoques siguen creciendo y se encaminan hacia una colisión frontal” explicó.

De alguna manera esta actual diferencia de miradas tuvo su germen en aquella reunión de Bs. As. de 1988 donde se expusieron las posturas opuestas del norteamericano Kendall y del presidente Raúl Alfonsín.

Es llamativo como varios años después, el 26 de Octubre de 2004, Kendall en una nota de opinión en el diario Francés Le Monde se mostró totalmente contrario a la postura que tuvo en Argentina, dando la razón 16 años después a Alfonsín.

En esa nota decía: “Cómo oficial de policía, tengo que asumir una gran responsabilidad y admitir que la gestión de los instrumentos de represión del narcotráfico no ha alcanzado el objetivo de limitar el consumo luchando contra la oferta”. Explicaba en el artículo que ese fracaso se dio “a pesar que la policía ha sido provista de abundantes materiales y las últimas tecnologías” para dar batalla en el campo Internacional.

Y se preguntaba y respondía ““¿Por qué entonces, a pesar de estos esfuerzos titánicos hemos fallado en proteger al mundo de estos productos? Al llegar a esta altura de mi larga carrera he concluido que la doctrina de la “Guerra contra las Drogas” inspirada en los EE. UU. fue errónea, porque cayó en un planteo irracional del problema””[iv].

Nuevos Miradas y nuevas Respuestas…

La Comisión Coordinadora para el Control del Narcotráfico y Abuso de Droga del gobierno radical, avanzó por primera vez, y con tímidos pasos hacia lo que hoy se define como “Cambio de Paradigma”, fijando la atención en temas referidos al acceso a la Prevención y modalidades de Tratamiento, y en la construcción de una mirada no punitiva sobre la tenencia de drogas para uso personal.

Durante esa gestión se intervino el Centro Nacional de Reinserción Social (CENARESO, hoy Hospital Nacional de Salud Mental y Adicciones), con el objetivo de adecuarlo a estándares de tratamiento presentes en EEUU e Italia, y se estableció un convenio con el Centro Italiano de Solidaridad (CeIS) con aportes de Naciones Unidas, a fines de crear la primera Escuela de Formación[v] en el Modelo Italiano de Comunidades Terapéuticas de Rehabilitación.

Profesionales argentinos de Buenos Aires, Córdoba y Salta viajaron en aquel entonces a Italia a recibir entrenamiento en dicho modelo. A su regreso, su aporte fue clave para desarrollos de programas terapéuticos tanto oficiales como del tercer sector.

En Córdoba por ejemplo aquellos primeros profesionales como la Lic Norma Muñoz ,trajeron un modelo de intervención novedoso en ese entonces que ayudó al armado del Programa de Atención al Joven, dependiente del Ministerio de Salud Provincial, destinado a asistir a jóvenes adictos cordobeses. Operadores como Rubén Gonzalez, o Carlos Souza, de Buenos Aires, o el Lic. Arquatti de Salta, luego líderes en distintas organizaciones asistenciales en adicciones, hicieron un histórico aporte en ese entonces.

En Buenos Aires se instaló la Escuela de Formación dirigida por el italiano Andrea de Dominici, con apoyo del Fondo de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (Res: AD/ARG/87/525). El entrenamiento vivencial realizado por técnicos en el Proyecto Hombre del Ceis de Italia, contribuyó a la formación de líderes latinoamericanos en el modelo de Comunidad Terapéutica, que se desempeñarían en países como Guatemala, Colombia, Perú, México, etc[vi].

Esta escuela de formación capacitó operadores y profesionales entre los años 1988, y 1990. Se formaron 27 operadores socioterapéuticos en el Proyecto Hombre de Roma, y 189 en la Escuela que funcionó en Argentina[vii].

De una mirada claramente Jurídico-Represiva Argentina fue girando a un enfoque donde se asomaba lo Educativo-Sanitario, aunque en la balanza se continuaba con un evidente desequilibrio hacia la perspectiva de Seguridad.

El enfoque Educativo-Sanitario ingresó en la agenda Política poco a poco porque la realidad de los consumidores de drogas en nuestro país no podía ser disimulada ni ignorada. En una entrevista del diario Colombiano “El Tiempo” en 1996, el por entonces ex –presidente Raúl Alfonsín, asiente que Argentina hasta “hace unos años se consideraba un país de tránsito, pero no de consumo”, y agregaba: “Yo creo que ahora comienza a observarse un incremento fuerte del consumo, lo que obliga a tomar las medidas pertinentes”[viii].

En realidad aquel gobierno radical nunca dispuso de datos epidemiológicos válidos sobre la dimensión del consumo de drogas en la Argentina. La introducción del tema en su agenda política no fue resultado de estudios de incidencia y prevalencia del problema, sino la necesidad de resignificar al consumidor de drogas como un ciudadano con derechos civiles que proteger, en vez de un potencial subversivo político.

Aunque durante esos años continuó vigente la “Ley 20.771 sobre estupefacientes”, en la cual se penalizaba con prisión o tratamiento compulsivo la tenencia de drogas para uso personal, la Corte Suprema consideró inconstitucional en el llamado “Fallo Bazterica” al artículo VI° de dicha ley, que sancionaba ese tipo de tenencia.

Para entender las Políticas Públicas sobre drogas en Argentina, es clave interpretar cómo nuestros más altos líderes políticos definen este problema, la visión continental que prevalece, la posición de la Corte Suprema ante casos especiales de tenencia para uso personal, y la cercanía-lejanía política de nuestro país respecto a los EE.UU.

Durante el Gobierno de Alfonsín, comenzó de manera progresiva a visibilizarse el problema del Consumidor de Drogas y a responderse en consecuencia.

Se desarrollaron Políticas de respuesta desde lo asistencial, que favorecieron la aparición y crecimiento de Organizaciones No Gubernamentales en este campo específico, y se redefinió el enfoque de las instituciones públicas abocadas al problema.

De hecho es en 1985 cuando se crea la Fundación Convivir, una de las pioneras en el área de Prevención, Asistencia y Reinserción Social en nuestro país, y contemporánea del Programa Andrés, creado en 1982, que en el modelo de Comunidades Terapéuticas ocupó un liderazgo indiscutible y fue “madre” de instituciones activas hasta el día de hoy.

El regreso de la democracia visibilizó al “adicto” como un ciudadano con problemas particulares sobre los cuales el Estado debía intervenir respetando sus derechos.

Un aporte trascendente de la Fundación Convivir fue haber presentado en 1986 un proyecto en la UBA para la “Inserción de la Temática de la drogadicción en el diseño curricular universitario[ix]”, con el objetivo de concretar la creación de una cátedra de post-grado interdisciplinaria, lo cual se efectivizaría dos años más adelante

Fue esta ONG la que abrió la mirada de la academia a un enfoque que trascendiera la perspectiva Médico-Psiquiátrica clásica de aquel entonces, integrando lo multi y trans-disciplinario.

Instituciones y referentes de peso histórico como la FAT, (ONG fundada en 1965 ) y dirigida por el Dr. Santiago Calabresse, y el Dr. Cagliotti del CENARESO abonaron un discurso en donde la Educación y la Salud debían ser ejes estratégicos en el tema de las adicciones. Rescataban un enfoque psico-socio-cultural[x] , superando la perspectiva médica imperante.

Calabresse se esforzó en construir un discurso desentendido de la mirada represiva sobre el consumidor de drogas. Eran épocas de pos-dictadura. Todo lo relacionado con lo “represivo” causaba un rechazo que debía ser superado. Sin embargo, por la inercia cultural que dejó la época militar no resultaba fácil.

Se venía de tiempos en que, a partir del enfoque norteamericano y el de la dictadura, el estereotipo del consumidor respondía a la figura del Joven-Adicto-Subversivo. Sin embargo, a pesar del esfuerzo por apartarse de ese modelo, la visión alternativa que comenzó a desarrollarse apuntaba al Joven-Adicto-Desviado (o enfermo), a quien se debía tratar con estrategias de internación, para protegerlo de sí mismo, ya que se lo definía como un “enfermo con características autodestructivas”[xi].

Lo que en la década del 80 estaba centralmente en discusión era que tipo de internación era la mejor para un “adicto”, y las opciones se dirimían entre el modelo de Instituciones Psiquiátricas (pertenecientes al campo de la salud), o el modelo de Comunidad Terapéutica Rígida (pertenecientes al campo de lo religioso y/o experiencial).

Fue una época controversial, en la que los temas que la dictadura se había encargado de invisibilizar salían a luz. Un término que definió la cultura de aquel entonces fue el del “Destape”.

En el último tramo de la dictadura militar (1983) el primer suplemento de la revista “El Porteño”, Cerdos & Peces, puso en la tapa el siguiente título: “Legalizar la Marihuana”, acompañada de la imagen de dos amigos pidiéndole fuego a un policía para prenderse un porro. Al día siguiente la administración de la revista sufrió un atentado con una bomba de dos kilos de trotyl. Ese era el nivel de tensión.

Quienes extrañaban la época militar atribuían todos los males que se visibilizaban, incluida las drogas, al “destape” de la incipiente “democracia”. El papel de extraños y amenaza que antes ocupaban los jóvenes de izquierda, fue sustituido por los jóvenes consumidores de drogas. El cantautor León Gieco lo diría en 1992 en su tema “Los Salieris de Charly”:

“¿Qué nos dirán por no pensar lo mismo?, ahora que no existe el comunismo. ¿Estarán pensando igual?, ahora son todos enfermitos. ¿Estarán pensando igual?, ahora son todos drogadictos”[xii].

En un reportaje que el 8 de diciembre de 1987 del diario español “El País”, Silvia Alfonsín[xiii], fundadora de la Fundación Convivir, habla sobre esto:

“Son muchos los que achacan la llegada de las libertades al país andino al surgimiento de la droga. Sin embargo Silvia Alfonsín explica que la democracia lo que ha hecho ha sido “destapar la olla y resucitar los problemas”.

Otro paso importante, en la Política Pública el tema, fue la Ley 23.358, sancionada en agosto de 1986, donde “El Poder Ejecutivo Nacional por Intermedio del Ministerio de Educación y Justicia” incluyó en los planes de estudios primarios y secundarios contenidos para “establecer una adecuada prevención de la drogadicción”. En su art. 3° de esta ley se hablaba de realizar difusión preventiva a través de los medios de comunicación.

Aunque el gobierno que recuperó la democracia, puso en su agenda el tema adicciones, y se esforzó por diferenciarlo de la mirada que arrastraba de la época de la dictadura, los prejuicios y estigmas sociales estaban fuertemente instalados, y habían grandes diferencias acerca de cómo se percibía el consumo de drogas en la geografía argentina.

En ese entonces “las drogas” era un problema de los “porteños ricos”. Todavía no se percibía como problema propio de las demás provincias argentinas.

La ley de drogas no pudo modificarse aunque el dictamen de la Corte Suprema de la época con el “Fallo Bazterrica”, fijó jurisprudencia al considerar la tenencia y consumo personal de drogas como una instancia sobre el cual el Estado no debe intervenir.

Sin Datos…

Terminó el período Afonsinista en el país, y lo sucedió el presidente Carlos Saúl Menem quien asumió su función en Julio de 1989 luego de una fuerte crisis político-económica.

Con el nuevo gobierno se creó la “Secretaría de Programación para laPrevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico”, SEDRONAR, dependiente de Presidencia de la Nación y por lo tanto de rango ministerial. Este organismo continúa vigente hasta el día de hoy habiendo pasado por innumerables cambios y marcando en mayor o menor medida la Política Pública Nacional en materia de Drogas.

Argentina se definía como un país de “tránsito” de drogas, y no de “consumo”. En una nota que me tocó escribír para el Instituto de Estudios en Adicciones de España en el año 1998 decía:

“Durante mucho tiempo la República Argentina fue un país que se definió a sí mismo como país de "tránsito de drogas". Esto significaba que el problema del consumo de drogas ilegales no era aquí visto como un fenómeno lo suficientemente general como para asignarle a la Argentina la identidad de "país de consumo"[xiv].

Esta visión de que no éramos en los 90 “país de consumo”, aparecía de manera reiterada en boca de funcionarios políticos entrevistados por la prensa. Curiosamente hace pocos días el actual Jefe de Gabinete Aníbal Fernández dijo la misma frase para caracterizar hoy a nuestro país : “no somos país de consumo”.

El problema con esa expresión es que describe una realidad que no puede basarse en ningún indicador claro desde lo epidemiológico. No hay ningún acuerdo de expertos a nivel estadístico del cual surja un línea divisoria entre lo que es “un país de No consumo”, de un “país de Sí consumo”. Por tanto es una frase que ostentando la falsa pretensión de provenir del campo de la epidemiología, pertenece en realidad a la esfera de la conveniencia política.

En la época del menemismo no hubo estudios epidemiológicos fiables a nivel nacional acerca la dimensión del consumo de drogas en Argentina. Fueron sobre todos los trabajos de la Dra. Ana Lía Kornblit[xv], y del Dr. Hugo Míguez[xvi] los que referenciaron con datos duros lo que sucedía en el país.

También diversas ONGs e Instituciones Públicas llevaron sus registros sobre el fenómeno. No obstante no hubo ninguna institución que centralizara esos datos, propusiera relevamientos nacionales, o estudiara tendencias del consumo a nivel país, salvo los referido a las drogas legales (alcohol, tabaco y psicofármacos).

Los estudios que comenzaron a profundizarse hacia la década de los 90 se distinguen en dos grupos: Por un lado las investigaciones que pretendían caracterizar la población “drogadicta”, los cuales eran realizados por la policía, centros de salud especializados, y Ongs. en el tema; y por otra parte los estudios focalizados en las poblaciones “de riesgo” determinando la prevalencia e incidencia de consumo en esos grupos específicos.

Así se estudiaban por ejemplo el consumo de drogas en la población carcelaria, judicializada, estudiantes del último año del secundario, a los que realizan el servicio militar, y demás.

Cuando en el año 1989 se debate en diputados la nueva ley de Drogas (Ley 23.737) el diputado democristiano Eduardo González refiere que en Argentina en el año 1965 había “ciento treinta drogadictos de opio, morfina, y heroína[xvii]”. En 1974 la UBA hablaría de “dos mil fumadores de marihuana” de entre 13 y 15 años.

En el mismo debate otro legislador señala datos del CENARESO en donde habría 300.000 consumidores de drogas de “abuso”, 20.000 de los cuales serían “adictos”. En ese mismo año el farmacéutico Alberto Lestelle, primer Secretario de la SEDRONAR hablaría de 60.000 adictos, y para 1991 se le diría a la prensa que llegamos a 100.000.

Recién en 1995 Lestelle presentaría los resultados de una “Primera Encuesta Nacional”, de dudosa validez, donde el 4.5% de la población había consumido drogas alguna vez (prevalencia de vida), es decir 1.500.000 argentinos. Siendo el número de adictos el 0.9%, casi 300.000 personas[xviii].

La estrategia comunicacional con la que se divulgó esta información a mediados de los 90 marcaría un estilo en la historia del fenómeno de las drogas de estos últimos 30 años. La agencia oficial TELAM se atajó diciendo que los datos “ubican a Argentina entre los países poco consumidores”. Lestelle por su parte sentenció: “Argentina es un país apenas traficador y consumidor”[xix].

Sin embargo, se considera a la de 1999, la primera encuesta nacional válida sobre consumo de sustancias, cuando al frente de la Sedronar estaba el abogado y economista Eduardo Amadeo. Fue el Dr. Hugo Míguez, investigador reconocido internacionalmente, quien estuvo a cargo de este trabajo pionero. Se estimó en 600.000 la cantidad de quienes probaron en Argentina drogas ilegales, y en alrededor de 200.000 los usuarios frecuentes[xx].

Se suele decir, y esto es válido para todo el mundo, que los datos estadísticos sobre drogas siempre encierran malas noticias. En consecuencia, su obtención y posterior divulgación implican un costo político que no todos los gobiernos están dispuestos a afrontar.

La mala estrategia ante esto permite tres opciones: 1) No investigar; 2) No divulgar lo investigado, o 3) Minimizar la dureza de lo que hay que comunicar para no dañar al mensajero.

De los 80 a la fecha Argentina recurrió a esas tres vías, salvo el estudio de 1999 de Míguez ya citado, y durante la época en que Sedronar delegó en el Observatorio sobre Drogas de Argentina ese trabajo entre 2004 y 2012.

En épocas del Secretario Dr. Granero es cuando tomó forma el Observatorio mencionado. Durante su gestión y la de su sucesor el Dr. Bielsa, el Observatorio Argentino sobre Drogas, coordinado por la Lic. Graciela Ahumada, elaboró informes sensibles, valiosos y orientativos para la generación de Políticas Públicas basadas en evidencia. Lamentablemente los estudios divulgados por este Observatorio se suspenden desde el 2012.

Volviendo a la década del 90, y en relación al tema del conocimiento de lo que pasaba respecto al consumo de drogas, el penalista Zaffaroni decía entonces:

“Es imposible saber cuál es la situación real de abuso de sustancias en nuestro país. No hay datos. Me explico: todos los datos son cuestionables. Detrás de cada estadística, hay un interés social. No sabemos cómo se recoge la información, los criterios de lo que la clasifican. En verdad, ellos han amplificado el problema. Pero no sabemos en qué medida. Esto es serio: es imposible formarse una idea de la importancia del uso de las drogas [...]. No, no hay datos[xxi].

Instituciones…

Describiré ahora cinco marcadores de contexto que a mi entender operaron como claves interpretativas para comprender el marco en el cual se crearon y desarrollaron, la Sedronar, las ONGs en adicciones en Argentina, y las primeras Políticas Públicas locales sobre drogas.

1.- En primer lugar sucedió que en 1988 se lleva adelante en Viena la Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas en la cual se pide a los países firmantes que adopten las medidas que sean necesarias para tipificar como delitos penales conforme a su derecho interno… la posesión, la adquisición, o el cultivo de estupefacientes o sustancias sicotrópicas para el consumo personal”

En marzo de 1992 el Congreso de la Nación Argentina sanciona con fuerza de ley la aprobación de dicha convención[xxii].

Esa Convención de 1988 estableció y reforzó la tendencia a la construcción de una respuesta punitiva y a una mirada jurídico-moral del consumo de sustancias.

A partir del siglo XXI esa perspectiva recibiría fuertes cuestionamientos por influyentes líderes políticos latinoamericanos.

2.- Un segundo aspecto fue la sanción de la ley 23.737 “Ley de Drogas” que siguiendo el espíritu internacional de la Convención ya referida, colocó al consumidor entre la definición de “enfermo” (a tratar médicamente o re-educar

compulsivamente), o “criminal” merecedor de sanciones penales por su conducta respecto a las drogas. No había más alternativas.

Un funcionario de la Sedronar de aquel entonces, Pellet Lastra, resumiría esta perspectiva diciendo: “Nosotros consideramos al adicto un enfermo, pero también una persona imputable de crear un peligro – potencial en unos casos, real en otros- a conocidos y extraños”[xxiii].

La ley 23.737 si bien es autoría de un radical de la época de Alfonsín, el Dr. Lorenzo Cortesse, no representa en realidad el pensamiento del ala más “progresista” de su partido respecto al tema. Quizá por eso, fue importante para la aprobación de la ley los votos del sector peronista conservador, que luego la asumiría como propia.

3.- El tercer aspecto al que me voy a referir tuvo que ver con el proceso de privatizaciones iniciados en el gobierno menemista, y que implicó un achicamiento de la calidad y cantidad de los servicios provistos por el Estado.

La Política de Sedronar en el tema de la Prevención y Asistencia tuvo en sus orígenes esa impronta: la asignación de fondos hacia el sector no gubernamental
de las “ONGs.”, acompañado por un débil o nulo fortalecimiento de instituciones provinciales y nacionales dedicadas al consumo de drogas.

Una excepción a esto último fue la provincia de Buenos Aires, donde en 1993 se crea la “Secretaría de Prevención y Asistencia de las Adicciones”, con un abultado presupuesto, a cargo del Dr. Yaría, la cual desarrolló una extensa red asistencial y programas preventivos.

El impulso que Sedronar dio en su origen a las ONGs a través de subsidios para la creación de Comunidades Terapéuticas Residenciales, y “becas” para internación de pacientes no respondió a una estrategia equilibrada, ya que invisibilizó a las instituciones públicas dedicadas a este tema.

Por otra parte el organismo nacional privilegió casi exclusivamente el modelo de Comunidad Terapéutica Residencial, conocido como “Granjas”, lo que contribuyó a fortalecer el imaginario de que el consumo de drogas debía abordarse con internaciones que apartaran a los asistidos de su medio social. Deducir de allí que el “adicto” era una persona que implicaba peligros para la sociedad, y por lo tanto debía ser excluido de ella para “tratarlo”, fue un razonamiento sencillo.

Sedronar y ONGs replicaron un circuito que se retroalimentaba. Se subsidiaban las internaciones y por lo tanto aparecían cada vez más las ONGs que abrían Comunidades Terapéuticas, lo que a su vez hacía crecer las demandas de “becas” para tratamiento. Eran épocas donde no había financiamiento estatal para intervenciones preventivas, tratamientos ambulatorios, programas de reinserción o inclusión social, y mucho menos para intervenciones comunitarias.

El cientista en Políticas Públicas Hugh Heclo advierte de que todo lo que un gobierno decide No Hacer en un tema social determinado, ya sea de manera involuntaria o deliberada, debe ser leído como su forma de Hacer política pública frente a ese problema. Es decir la No política pública frente a un tema determinado Es la forma elegida de hacer política respecto a ese tema.

Y eso sucedió con la Sedronar inicial y su No construcción o fortalecimiento de respuestas en el campo estatal, sino casi solamente vía de tercerización.

En 1991 se creó la Federación de ONGs en problemática de Drogas de Argentina, FONGA, la cual nucleaba casi solamente a instituciones dedicadas a tratamiento según el modelo de Comunidades Terapéuticas, incorporando con los años, a medida que fue cambiando el escenario argentino, a entidades de Prevención. Todavía no avanzó esta Federación en dar impulso a entidades que trabajen en el campo de la Reducción de Daños.

Las ONGs de FONGA, a diferencia de otras experiencias similares y contemporáneas de Latinoamérica tuvieron la virtud de superar rápidamente el campo de lo puramente “experiencial” para pasar a una “teorización” de su accionar.

En las Comunidades Terapéuticas, donde hubiese sido fácil quedarse con el saber experiencial-viviencial del “ex – adicto”, Argentina avanzó relativamente rápido, aunque no sin tensiones, hacia la incorporación de la praxis profesional, la reflexión teórica, y la producción de conocimiento. No sucedió lo mismo en otros países latinoamericanos.

Profesionales como el Dr. Wilbur Grimson, psiquiatra reconocido en aquel entonces por su participación en el movimiento de la anti-psiquiatría, contribuyó en ese aspecto.

Otra especialista de vital importancia fue la psicóloga Elena Goti, quien le otorgó discurso teórico-técnico al innovador experimento institucional del Pastor Carlos Novelli conocido como “Programa Andrés”.

Goti en 1990, como resultado de sus apuntes utilizados en capacitación de operadores y técnicos, sacó a luz un texto clásico y que impactó en toda Latinoamérica: “La Comunidad Terapéutica: Un Desafío a la Droga”, que fue uno de los principales esfuerzos teóricos por hacer comprensible y enseñable lo que sucedía en centros de tratamiento de esa modalidad.

Como ya mencioné Fundación Convivir había llevado su visión psico-socio-cultural del problema de la drogas al campo universitario. Algunos años después, y ya en el interior de Córdoba, el Programa Cambio que me tocó crear y dirigir en 1989, se convirtió a través de sus ocho Congresos Internacionales en Prevención y Asistencia de la Drogadependencia que se desarrollaban bi-anualmente, en el mas significativo espacio de referencia en el tema hasta el año 2013, y en donde se daban cita la mayoría de las ONGs de Argentina, referentes de casi toda Latinoamérica europa y EEUU, la Sedronar, instituciones gubernamentales provinciales, y distintas universidades. El tiempo había pasado y el diálogo intersectorial se había logrado.

Es decir que sería imposible entender el desarrollo de la Política Pública en Adicciones en nuestro país obviando el rol clave que protagonizaron las ONGs surgidas durante los años 80 y 90.

Algunas de estas instituciones que permanecen hasta el día de hoy, y sus años de fundación son: “Programa Andrés” 1982; "Centro Juvenil Esperanza" 1985; “El Reparo” de 1985; “Grupo del Oeste” 1988; “Programa Cumelén” de 1989; “Asociación Nazareth” de 1989; “Asoc. Programa Cambio” 1989; “Fundación Atreverse” 1992; “Programa Lihué” de 1994; “Casa del Sur” 1994; “Fund. Aylen” 1994; “El Palomar” de 1995; “Fundación Viviré” 1994; “CADES” 1996.

Es de aclarar, que si bien fué en la época del gobierno del Dr. Menem, y gracias a la financiación ya mencionada de la Sedronar, cuando comienzan a multiplicarse la ONGs que respondían al Modelo de Comunidad Terapéutica, no podemos solo atribuir al “neoliberalismo menemista” este fenómeno.

El impulso de las ONGs en realidad provine del éxito que tuvieron en los 80 los programas iniciales como Programa Andrés y Convivir, que de alguna manera funcionaron como modelos a imitar por otros emprendimientos psico-sociales.

En el área Asistencial, que fue la que más se multiplicó, se dio el fenómeno de la aparición de instituciones en el Tercer Sector a donde “los adictos querían ir”, a diferencia de las típicas instituciones Estatales a donde la mayoría de los consumidores “eran llevados”.

Fue la época donde se instaló la tensión entre los “Ex-Adictos” y los “Profesionales”, que se dió casi exclusivamente en Buenos Aires, y que marcó una división que aún persiste aunque en mucho menor grado.

Iniciativas como la de Fundación Convivir, de introducir en la Universidad la formación sobre el problema de las Drogas desde una perspectiva multidisciplinaria, o la del Dr. Grimson a través de su curso de “Operadores Terapéuticos” en la Universidad de Quilmes, y algunos años después la que me tocó liderar en la Universidad Nacional de Córdoba a través de una Diplomatura en Adicciones, hicieron descender dicha tensión y encontrar en puntos comunes la mirada profesional con la experiencial.

4.- El cuarto marcador de contexto que configuró la Política Pública en este tema desde los años 90 es el referido a la posición de la Corte Suprema de Justicia de entonces respecto a un caso de tenencia para uso personal de drogas, similar al “Caso Bazterrica”. Me refiero al “Fallo Montalvo” de 1990 en donde nuevamente se penaliza la tenencia personal de drogas.

Eran los tiempos de las “relaciones carnales” entre el gobierno menemista y los EE.UU, donde posiciones de este estilo funcionaban como gestos de sintonía con Norteamérica.

Con el Fallo Montalvo nuevamente el consumidor es definido como un “Joven-Adicto-Delincuente”, y difusor del mal de las drogas en la sociedad.

Montalvo fue un joven que en el año 1988 fue detenido en Carlos Paz, Córdoba, con 2.7 gr de marihuana. En el dictamen que lo condena se lee entre otras cosas: “no puede desconocerse.. que el adicto suele ser un medio de difusión del vicio… a quien no se le puede dar ventajas… la propia actividad del consumo es por esencia colectiva… el adicto busca a quien comparte sus experiencias.. y muchas veces él mismo se convierte en cómplice del tráfico”.

No es difícil entonces entender porqué aquella Política Pública en consumo de drogas se orientó a incentivar organizaciones que utilizaban estrategias de aislamiento social. Recién en el año 2009 la Corte Suprema de la época Kirchnerista volvería a plantear la inconstitucionalidad de la penalización de la tenencia de drogas para uso personal en el conocido Fallo Arriola.

5.- El quinto y último factor a señalar fue el significativo avance de la presencia, desarrollo, e influencia del narcotráfico en Argentina.

La tolerancia al consumo de drogas apareció en la época del gobierno de Alfonsín; el ascenso del consumo de drogas y el avance estructural del Narcotráfico vinieron con el Menemismo; y su desarrolló, complejización y aparición de la venta al menudeo como un problema central en nuestro país ocurrieron durante el período Kirchnerista.

Esta profundización del fenómeno narco no fué algo propio de nuestro país, pues toda la geo-circulación de las drogas se modificó desde fines de los 90.

Lo dicho no significa que el tráfico y el consumo de drogas comenzaron con la democracia. Distintos testimonios ubican a la alianza establecida entre el gobierno de facto de Rafael Videla, y los militares golpistas bolivianos que respondían a Luis García Meza Tejada, destituyentes de la presidenta Gueiler Tejeda en 1980, como los orígenes del circuito de la cocaína que nacía en Bolivia cruzaba por zonas liberadas de Argentina y finalizaba en Europa.

El gobierno de facto boliviano necesitaba financiarse y la cocaína fue un recurso central en aquel primer Narco-Estado sudamericano. Sus socios fueron los militares argentinos que estaban en el poder y que abrieron las fronteras del norte del país y los puertos rosarinos y bonaerenses a la circulación de cocaína. [xxiv].

En el año 2010 la Asociación para las Políticas Públicas menciona en un estudio que las incautaciones de drogas en Argentina pasaron en el caso de la marihuana de 0.7 toneladas en el año 1990 a 100 toneladas en el año 2008, lo que implica un aumento del 14.185% en 18 años. Las incautaciones de cocaína por su parte aumentaron un 700%, pues en 1990 se incautó una tonelada y en el 2008, 700.

Las cifras, vistas desde una perspectiva positiva, podrían invitar a pensar que existió un avance en la Lucha contra el Narcotráfico, sin embargo en este artículo son leídas como un indicador del fantástico aumento de la droga circulante en el país.

Investigadores como Alain Labrousse (fundador del Observatorio sobre Drogas de París), estudios de Naciones Unidas, y del Lic. Julio Calzada (Ex responsable de la Junta Nacional de Drogas de Uruguay) entre otros, nos dan referencias de que la droga incautada en el mundo representa entre el 3% y el 20% de la droga en realidad circulante, aunque algunos hablan de entre el 1% y el 30%[xxv] [xxvi].

Es decir que los datos referidos a la interdicción de sustancias, si bien pueden significar un aumento de la eficacia policial, también representan de manera indirecta el dato oculto del tamaño de la droga circulante. Es una paradoja: a mayor droga incautada, mayor droga circulante.

En Argentina la droga incautada y por ende la circulante, creció fantásticamente entre 1990 y la primera década del nuevo siglo. ¿Impacta esto en una política de Prevención y Asistencia del Consumo de Drogas?. Sin dudas que sí, pues los escenarios en los cuales se da la distribución complejizan los contextos en los cuales se desarrollan los consumos.

A medida que aumentó la circulación de drogas, bajó también su calidad, se abarató su precio en la calle, y el narcomenudeo como expresión visible del narcotráfico se referenció a sectores populares y marginales.

La representación social del consumidor en estos años se desplazó del Consumidor-Rico o Hippie de los años 80, al Consumidor-Marginal y Delincuente del siglo XXI.

Y las representaciones sociales son justamente eso, “representaciones” en el sentido de significantes que sesgan la perspectiva del problema, invisibilizando su real distribución.

La actual Política Pública nacional sobre drogas aparece cooptada por el significante Consumidor-Excluido Social, y por lo tanto las respuestas construidas desde el Estado están diseñadas para dirigirse hacia ese sector, como si solo allí habría problemas del drogas, y como si la “inclusión” y la “des-estigmatización” fueran el único remedio.

Si bien la construcción de una respuesta integral debe contener necesariamente esos aspectos, ofreciendo alternativas a los sectores más vulnerables, el problema es que al constituirse en única política, invisibiliza el problema del uso de drogas en los sectores “incluidos” socialmente, que son protagonistas de la toma de decisiones a nivel social y modeladores de conductas propias de nuestra sociedad de consumo.

Abriendo el Juego…

Durante el año 1995 una decisión política clave modificó el modelo de respuesta asistencial al consumo de drogas, me refiero a la ley 24.455 en donde se menciona en el Art 1 inc.b, que las Obras Sociales “deberán dar cobertura para tratamientos médicos, psicológicos, y farmacológicos, de las personas que dependan física o psíquicamente del uso de estupefacientes”.[xxvii]

Esta ley abrió la posibilidad para que cualquier centro de salud médico o psiquiátrico encuentre financiamiento para trabajar en adicciones. Las ONGs e Instituciones Públicas especializadas hasta entonces eran casi los únicos que ofrecían alternativas terapéuticas a la población. Sin embargo la nueva ley diversificó y enriqueció esa oferta pues nuevos actores ingresaron de repente al sistema prestacional. La Política Pública había logrado una cobertura mas amplia y extendida, que aún hoy es vista como modelo por muchos países latinoamericanos que no cuentan con este tipo de paraguas de financiamiento.

El efecto negativo fue que de un día para el otro aparecieron “especialistas” en adicciones, o “Comunidades Terapéuticas” que en realidad eran psiquiátricos tradicionales, y que no tenían mayor experiencia en este campo, pero que ahora a partir del estímulo económico que otorgaba la ley de Obras Sociales comenzaron a ofrecer sus servicios tradicionales a estas nuevas “patologías”.

Esta diversificación de ofertas produjo una serie de desequilibrios a la hora de financiar racionalmente las prestaciones de los actores surgidos en este nuevo escenario, que intentaron ser resueltos dos años después, con las Resoluciones Conjuntas (361/97 y 153/97) entre el Ministerio de Salud y Acción Social de Nación, y la Sedronar.

Muchos de lo logrado durante los años 1996 y 1999 fué posible gracias al trabajo entre la Sedronar (Gestiones del Dr. Araoz y el Dr. Amadeo) en colaboración con Fonga (Presidencia del Dr. Grimson).

Desacuerdos…

Fue en el período Kirchnerista donde un Secretario de Sedronar logró mantenerse más tiempo en su cargo. Durante 8 años, de 2004 al 2011 esa Secretaría de Estado estuvo bajo el mando del odontólogo José Ramón Granero.

Las especialidades de quienes estuvieron a cargo de Sedronar en los tiempos del Kirchnerismo son un dato curioso, y según como se lo lea, significativo: Primero un Odontólogo, luego un Diplomático, lo siguió un Director de Policía Aeroportuaria, y por último un Cura.

La dirección de Granero tuvo algunos aciertos importantes. En primer lugar, el ya mencionado Observatorio Argentino sobre Drogas (Con dirección técnica de la Mgter. Graciela Ahumada), que durante toda su gestión, y la de su sucesor el Dr Bielsa, brindó

una gran cantidad de informes, estudios epidemiológicos, investigaciones cualitativas y cuantitativas, que orientaron a los responsables del diseño de Políticas Públicas en Argentina, con datos de la evidencia científica.

Si bien hubo estudios criticados y puestos en discusión, lo cierto es que aquel fue un período rico en información epidemiológica y social.

Se disponía de datos sobre lo que sucedía respecto al consumo dentro del país, y la metodología empleada nos permitía la comparación con el estado de situación de naciones vecinas.

A partir del 2012 y hasta la fecha (mayo del 2015) se dejaron de difundir estudios epidemiológicos nacionales de Argentina. Esto quedó manifiesto en la 57° Sesión de CICAD-OEA donde Sedronar presentó el Informe “Consumo de Drogas en las Américas”[xxviii]. En ese trabajo los datos mostrados por Argentina resultan antiguos para ese informe, ya que pertenecían al año 2011. La mayoría de los países participantes del mismo informe contaban con estudios de los años 2012, 2013, o 2014.

Otro aporte destacado de los equipos técnicos de la gestión del Od. Granero fue su Política en Prevención Escolar. En aquel entonces se comenzó a trabajar por primera vez a dimensión país con material didáctico distribuido en casi todas las provincias.

El material elegido fue un programa de origen chileno denominado “Quiero Ser”. Basado en un enfoque de “Factores de Protección y Factores de Riesgo”, y en “Habilidades Generales”. Respondía al modelo de Prevención Universal, se llevó adelante desde el año 2007 hasta el 2011, y cubrió casi todo el país[xxix].

Si bien el programa no estaba contextualizado debidamente a las distintas expresiones culturales de Argentina, y tenía un enfoque demasiado conductista con poca valoración de las creencias sociales, su implementación implicó un fuerte compromiso de las instituciones educativas, y posibilitó la instalación de la temática del consumo de drogas en el ámbito escolar como nunca antes había sucedido en el país.

Durante la gestión del Dr. Bielsa se realizó una revisión de todo el material realizada por la Lic. Karina Kasal, Directora de Prevención de Sedronar y su equipo, y las especialistas externas Lucrecia Esteve De Lorenzi (directora de Prevención en Adicciones de Córdoba) y Alejandra

Mizrahi (directora de escuela en Bs As).

El trabajo implicó un profundo rediseño del “Quiero Ser” y la actualización de actividades. Se incorporaron nuevas temáticas de manera secuencial; se orientaron actividades de extensión a la Comunidad; se sumó nuevo contenido didáctico contextualizado, y se incluyó un sistema de evaluación de proceso y resultados[xxx].

Habiendo renunciado Bielsa a Sedronar a comienzos del 2013, el programa no se volvió a lanzar con fuerza por el siguiente Secretario, el cura Molina. Lo mismo pasó con otro programa con soporte didáctico “El Espejo Mágico”, el cual fué también un esfuerzo en gran parte desperdiciado.

La Política Pública en Prevención tuvo durante el nuevo siglo un continuo de idas y vueltas, que podríamos atribuir a los “cambios de paradigmas” que ocurrieron en la Política Pública internacional y nacional en este tema, y en la diversidad de criterios de los funcionarios implicados.

Lamentablemente estos “Cambios de Paradigmas” no iban acompañados de flexibilidad por parte de los responsables de las Políticas Públicas. Flexibilidad necesaria para dar continuidad a las estrategias de gobierno en este campo, las cuales vistas ahora en retrospectiva aparecen como una serie de marchas y contramarchas.

Al asumir el Dr. Rafael Bielsa la dirección de Sedronar el último día del 2011 se inició un cambio en la Política Pública Nacional sobre drogas. José R. Granero (su antecesor) había dejado clara su postura contraria a la despenalización de la tenencia de drogas para uso personal, sin embargo ya había una confrontación respecto a este tema dentro mismo del Gobierno Nacional, en donde distintos referentes de peso político defendían a ultranza posiciones a favor y en contra en este tema.

Se observaba con sorpresa la pelea pública entre el Jefe de Gabinete Aníbal Fernandez, y el Secretario de Sedronar Granero, ambos del mismo partido político y de la misma gestión de gobierno. La disputa se reflejaba en los medios de comunicación y hasta se hizo visible en un foro internacional en Viena.

Granero llegó a “prometer” que renunciaría a su cargo si se despenalizaba la tenencia de drogas para uso personal[xxxi], y Aníbal Fernandez rotulaba de “trogloditas” a los que se oponían a la despenalización.[xxxii]

Había un gobierno con dos Políticas Públicas sobre drogas, pero en confrontación y no en discusión, en demostración de fuerza y no en elaboración de acuerdos. Faltó un escenario de debate y en su lugar hubo pugna de poder.

Paradigmas....

El Kirchnerismo había avanzando con muchos logros positivos y esperados en el campo de los derechos ciudadanos. Las leyes de Matrimonio Igualitario (Ley 26618), La ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas Niños y Adolescentes (Ley 26061), La nueva Ley de Salud Mental (ley 26657), son muestras de estos avances, donde la atención a las minorías desprotegidas, y al otorgamiento de derechos a sectores relegados de la población eran parte una deuda social que se estaba afrontando.

En este contexto lo esperable era que la despenalización de la tenencia de drogas para uso personal se concretara, ya que respondía a un paradigma que estaba a tono con el avance de los derechos sociales pregonados por el gobierno. No en cuanto a reconocer un “derecho a drogarse” como algunos ironizan, sino en lo referido al límite que se le ponía al Estado para intervenir en el campo de las decisiones personales y privadas de los ciudadanos.

En mayo de 2012, a cuatro meses de su asunción al cargo, el Dr. Bielsa convocó en Tucumán a la primera Asamblea Nacional del Consejo Federal de Drogas, (CO.FE.DRO).

En su discurso inaugural en Tucumán, el Secretario de Sedronar jerarquizó el vínculo entre el Estado Nacional y los Gobiernos Provinciales, mediante el “desarrollo de un verdadero sistema federal que posibilite la concertación de políticas, planes y programas destinados a la Prevención del Uso Indebido de Drogas, (y) la Asistencia a las Adicciones”[xxxiii].

Y en una mención breve pero contundente sobre el status legal de la tenencia de drogas dijo:

“Para concluir, quisiera referirme brevemente al tema de la despenalización. Recientemente declaré que hay muchos pecados sin absolución posible que puede cometer el Estado en materia de Drogas. Uno de ellos es el confundir a la

sociedad, obligándola a oscilar entre el miedo y el desconocimiento. El actual debate en torno a la despenalización de la tenencia para consumo personal… merece un debate serio e informado. Al respecto he hecho pública la idea de que… desde el Poder Ejecutivo tenemos la obligación de que se coordine el Derecho Legal, con el Derecho Jurisdiccional, y de esta forma, introducir las modificaciones en el Derecho Positivo”[xxxiv].

Con estas palabras Bielsa planteaba una posición clara para la Política de Estado en Adicciones, pues corría definitivamente la mirada jurídico-legal sobre el consumidor, definiéndolo como un sujeto de derechos participante de un problema que debe ser visto desde el ángulo de la Salud Pública.

Si bien la ley seguía siendo la misma sancionada en 1989, la 23.737, o “ley de drogas”, la Corte Suprema de Justicia en el año 2009 se había expedido en el “Fallo Arriola” , un caso particular de tenencia para uso personal, dictaminando la inconstitucionalidad de la penalización de ese acto privado.

El discurso de Bielsa hacía referencia a la necesidad de reformar la ley de drogas en concordancia con el “Fallo Arriola”, es decir, Despenalizar.

Hubo una serie de intentos en la legislatura nacional al respecto. Pero la “despenalización” no sucedió. Sin embargo el rumbo que dio Bielsa a la Sedronar implicó orientar sus acciones a los sectores de mayor exclusión social.

Ignacio O´Donnell fue el sociólogo que llevó Bielsa a la “Subsecretaría de Planificación, Prevención, y Asistencia” de la Sedronar en aquel entonces. La orientación que dio a su tarea apuntaba a fortalecer el trabajo territorial y social, anunciando también el “Cambio de Paradigma”.

El perfil profesional, y la formación teórica de quienes han ocupado históricamente la Subsecretaría de Prevención y Asistencia de la Sedronar es un dato clave para entender por donde pasa la estrategia de intervención de cada gestión, y el respaldo científico que suponen las decisiones políticas en este campo.

En una presentación realizada en setiembre de 2012 en Mar del Plata durante el “XIV Encuentro Nacional de Jueces de Cámara de Tribunales Federales de Argentina”, O´Donnell resumió la nueva mirada proponiendo “Unificar los recursos del Estado hacia la persecución del Narcotráfico, atendiendo inicialmente a las víctimas del consumo, garantizándoles el acceso a la Salud Pública, y la Inserción Social, a través de Políticas Inclusivas de capacitación y empleo.” Y completaba: “Solo así, podremos hablar de un Cambio Real, hacia un Nuevo Paradigma en el problema mundial de las drogas[xxxv]”

El llamado Nuevo Paradigma, no era algo propio de nuestro país, sino un movimiento internacional crítico a la visión anterior representada en Argentina por el pensamiento del Dr. Granero, a la que la nueva gestión de Bielsa venía a modificar.

Sería un grueso error entender que lo de “Cambio de Paradigma” se refiere solo a la idea de despenalizar la tenencia de drogas para uso personal. Es por lo menos eso, y mucho mas.

Las cinco características que a mi entender son propias del llamado Nuevo Paradigma son:

1.- Definir el problema del consumo de drogas como un Problema de Salud Pública (y no de Seguridad Pública) diferenciando niveles de problematicidad de cada sustancia por separado incluyendo las legales e ilegales.

2.- No encuadrar la conducta de tenencia de drogas para uso personal en la esfera de lo penal y criminal;

3.- Superar el modelo Asistencial basado en el enfoque de la Abstinencia, incluyendo el modelo de Reducción de Daños;

4.- Poner énfasis en el trabajo territorial, la inclusión socio-educativo- laboral y en el Usuario de drogas como un Sujeto de Derechos;


5.- Explicar el fenómeno de las drogas desde perspectivas superadoras de la epidemiología clásica, incorporando aspectos sociales, económicos, y políticos.

Provincias …

Otro aspecto al cual Rafael Bielsa dio impulso en su gestión, fue al trabajo en conjunto con las ONGs y al papel que el Consejo Federal de Drogas (COFEDRO) tendría en el diseño e instrumentación de la nueva Política Pública en Drogas del país.

En la apertura de la primera reunión de Cofedro, Bielsa dijo:

“Esta reunión del Cofedro se constituye entonces… en una instancia esencial bajo el entendimiento de que es extremadamente necesario el desarrollo de un verdadero sistema federal que posibilite la concertación de políticas, planes, y programas destinados a la prevención y la asistencia de las adicciones… a su vez sean esencialmente respetuosas de las características propias de cada una de las regiones del país, y promuevan la participación de todos los actores que, de una u otra manera están involucrados en el tema.”

Fue un planteo bien recibido por todas las provincias, pues evidenciaba un reconocimiento a los trabajos, gestiones e idiosincrasias locales. Por otra parte respetaba el “Federalismo” que debería caracterizar a las Políticas Públicas argentinas.

Aquella reunión de COFEDRO se realizó en San Miguel de Tucumán. El Dr. Alfredo Miroli, representaba esa provincia, pues era el responsable de la política provincial en prevención y asistencia de drogas por entonces.

Fue Miroli en el año 1996 , cuando era Subsecretario de Prevención y Asistencia de Sedronar bajo la dirección del Secretario Julio César Araoz, quien creó y puso en marcha el COFEDRO (Art. 5 del Decreto 626/96).

Según su estatuto, la misión principal de este Consejo interprovincial es:

“Consensuar las Políticas Públicas de carácter activo para la prevención de las conductas adictivas, la asistencia de las personas adictas y la lucha contra el narcotráfico, entre las diferentes jurisdicciones nacionales y el Estado Nacional, a fin de contribuir al abordaje integral de esta problemática, propender a la formulación, ejecución y evaluación de un Plan Federal, como grado superior de acuerdos, mejorar la eficiencia de la inversión presupuestaria y favorecer la coordinación necesaria entre organismos estatales y de la sociedad civil en todas las áreas, promoviendo de ese modo una Política de Estado”[xxxvi]

Este Consejo de Provincias, que se reunía por lo menos tres veces al año desde su creación, nació en una época donde no todas las provincias tenían un área desarrollada y dedicada a la prevención y asistencia de las adicciones. Por eso resultó en una herramienta importante a la hora de la generación de Políticas Públicas regionales en esta materia.

De distintas formas alentó la creación y mejoró el desarrollo de organismos provinciales orientados a la temática.

Por otra parte Cofedro también era un foro en donde las provincias compartían sus políticas, intercambiaban experiencias, y consensuaban acciones comunes. A su vez, las provincias estaban agrupadas en distintas Regiones, las cuales tenían su calendario de reunión y actividades conjuntas.

Es sobre todo a partir de los 80 que los gobiernos provinciales fueron afianzando sus áreas dedicadas al problema del consumo de drogas, aunque de manera desigual.

Veamos solo algunos casos para ilustrar lo dicho.

En 1988 que se funda en Neuquén el “Servicio de Alcoholismo y Farmacodependencias del Hospital Provincial", creándose luego el “Departamento de Adicciones Sociales” en el Ámbito del Ministerio de Salud Pública, con el fin de sincronizar todas la acciones sobre este problema.

Tucumán crea en el año 1995 una dirección de Prevención que dependía del Área de Bienestar Social. Recién en el año 2003 se crea la “Secretaría Provincial de Prevención y Asistencia de las Adicciones” que dependía de la gobernación provincial. En 2014 baja de rango y pasa a depender del Ministerio de Desarrollo Social nuevamente. Los enfoques desde los que trabajó esa área en Tucumán variaban desde un modelo médico-social, a uno más bien socio-cultural.

La provincia de Jujuy en marzo de 1999 crea la “Secretaría de Coordinación y de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico”. En lo referido a temas de Prevención y Asistencia Jujuy trabaja desde el paradigma de la Salud Integral, con enfoques metodológicos interdisciplinarios e intersectoriales. Como bien lo índica su nombre, se constituyó desde sus inicios siguiendo el modelo de Sedronar, intentando incluir en sus mismos objetivos el capítulo de la Demanda como el de la Oferta de drogas.

Chubut desde el año 2003 viene fortaleciendo su espacio en Prevención y Asistencia, y lo hace desde un área que depende del Ministerio de Salud de aquella Provincia.

En el año 2006 se crea en La Pampa la Subsecretaría de Abordaje de las Adicciones, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, la cual desarrollo importantes Programas de Prevención Escolar, con material didáctico propio y dispositivos asistenciales. Luego a partir del año 2010 se transformó en la Subsecretaría de Salud Mental y Abordaje de las Adicciones, siempre dirigida por el Estad. Roberto Moro. Desde la creación de este organismo el enfoque de esa provincia fue netamente Educativo, Social, y Sanitario.

En el Chaco recién en el año 2009 se crea el “Programa de Prevención Comunitaria de Adicciones”, dentro de área del Ministerio de Gobierno. Se realizaron una serie de actividades preventivas en localidades del interior de la provincia, y muchos proyectos de creación de Centros Preventivos desarrollaron sus actividades según lo planeado. En el 2014 el programa desaparece y el área de consumo de drogas pasa a formar parte de la Subsecretaría de Asuntos Institucionales, del Ministerio de Gobierno, Justicia, y Seguridad, quien hoy desarrolla acciones de prevención y capacitación en este tema.

Entre Ríos crea recién en 2008 la Secretaría de Lucha Contra las Adicciones (Selca), a cargo del Dr. Mario Elizalde y perteneciente al Ministerio de Educación Deportes y Prevención de Adicciones. Selca ha diseñado todos los programas del ámbito educativo, institucional y comunitario que se ejecutan en la provincia. También avanzaron en distintas líneas de investigación sobre drogas.

Córdoba tiene una larga y controvertida trayectoria en Políticas Públicas en Adicciones desde que en 1961 se crea el Instituto Provincial de Alcoholismo y Drogadicción. Salteando una serie de iniciativas frustradas o incompletas en este campo, a comienzos del 2009 se crea la “Secretaría de Prevención y Lucha contra el Narcotráfico” dependiente del Ministerio de Gobierno de la Provincia. Al igual que en Jujuy, a esta Secretaría se le asignan acciones tanto en el área de la Prevención del Consumo como de la colaboración con las fuerzas policiales y judiciales.

Se buscaba repetir a proporción provincial lo que la Sedronar era a nivel Nacional, una Secretaría encargada del problema de la oferta y demanda de drogas.

Al renunciar conflictivamente el primer Secretario se me convoca a asumir dicha Secretaría. El pedido que realizo para ocupar el cargo es que la misma se divida de tal forma que “Lucha contra el Narcotráfico” quede en la esfera de políticas de seguridad, y la “Prevención del Consumo” encare su tarea en coordinación sobre todo con el área Social, Educativa y de Salud.

Así en el año 2010 se crea la “Secretaría de Coordinación de Prevención y Asistencia de las Adicciones” que solo se ocuparía de los temas vinculados a la demanda de drogas lícitas e ilícitas”. A mediados de ese año se presenta al gobernador de entonces, el Cdr. Juan Schiaretti el I Plan Provincial sobre Drogas de Córdoba, 2010-2015 [xxxvii].

Si bien en todas las provincias hay antecedentes más antiguos que los mencionados respecto a la creación de servicios asistenciales en “alcoholismo y drogadicción” (siempre dentro del área de Salud de las provincias), la aparición de entes específicos destinados a articular intersectorialmente acciones de prevención, asistencia y capacitación muestran en Argentina una amplia dispersión de enfoques.

Hay provincias que generaron organismos con énfasis en la Educación, como ocurrió inicialmente por ejemplo con La Pampa, otros más ligados al campo de lo Sanitario, como fue en sus orígenes el caso de Neuquén, o en Salud Mental como ocurrió con Mendoza. También existen entidades que tienen una mirada más social, como hoy ocurre con Córdoba, y otros muy ligados a la perspectiva jurídico-represiva, como es el caso actual de la provincia de Santa Fe en donde la “Dirección de Prevención y Control de Adicciones” depende de la policía.

Los enfoques Sociales, Sanitarios, Educativos, y de Seguridad, coexisten en las Políticas Públicas provinciales de nuestro país. No hay una sola mirada, aunque hubo algunos intentos de unificar el discurso en ese sentido.

Federalismo…

En junio de 1996 se había dictado desde Presidencia de la Nación el Decreto 623/96 , en el cual se “establecen instrucciones y reglamentos para ejecutar la Política de Prevención Integral en materia de Elaboración del Plan Federal de Prevención Integral de la Drogadependencia y de Control de Tráfico Ilícito de Drogas. [xxxviii]”

La idea era que Argentina contara con un Plan en donde se exprese la Política Pública en materia de Adicciones y que el mismo sea construido de manera colegiada entre las provincias y Sedronar como órgano rector.

El artículo I del decreto mencionaba que la Secretaría Nacional ejercerá su misión “en coordinación con los organismos provinciales competentes, conforme al principio federalista de nuestra organización nacional y a los requerimientos de eficacia y de descentralización de la acción estatal”

Como en el año 2011 había llegado a su fin el último de estos planes, en el 2012 se comenzó con la elaboración del siguiente, el cual fue discutido en su última versión y presentado para su aprobación en la asamblea anual del Cofedro de noviembre del año 2012.



El Plan Federal de Prevención Integral de la Drogadependencia y de Control del Tráfico Ilícito de Drogas[xxxix] se elaboró, discutió y aprobó. Ponía énfasis en la consulta interprovincial a través del Consejo Federal de Drogas (Cofedro), describía los principios rectores, y establecía los programas a implementarse en el país.

Las Políticas Públicas sobre Consumo de Drogas en Argentina siguen
construyéndose sin respetar aspectos básicos del Federalismo que debe
caracterizar a nuestro país. La gestión del sacerdote Molina fue un ejemplo de este déficit.

El Plan hacía énfasis en el trabajo preventivo y asistencial en territorio, en la Atención Primaria en Adicciones no implementada hasta entonces, y en la canalización de la problemática en los ámbitos barriales a través de la intervención comunitaria entre otras cosas.




Centraba su mirada en las área de Alta Vulnerabilidad y pretendía aumentar la disponibilidad de los servicios de Salud Mental y Adicciones en todo el país.

Incluía una mención clara al tema de la despenalización de drogas para uso personal, mencionando el citado del “Fallo Arriola”. Y recordaba en una de sus partes: “ningún compromiso internacional compromete a Argentina a criminalizar la te

# Enlace permanente a esta noticia
Utiliza este enlace para copiar como acceso directo o para añadir a favoritos.
fuente: Juan en linea >>