Revisando las legislaciones sobre cannabis en las Américas y la disputa por el negocio

NOTICIAS: 10.07.2021

 Karina García

Durante los últimos años, hemos sido testigos de algo inimaginable hasta hace muy poco: la creación de mercados legales de cannabis para uso recreativo[1]. Algunos de ellos, establecidos a nivel nacional (como Uruguay, pionero en la región) y Canadá; y otros a nivel subnacional como Estados Unidos.

Además, otros países de Latinoamérica atraviesan por discusiones y procesos parlamentarios muy avanzados rumbo a la construcción de nuevos mercados legales de cannabis, como es el caso de México, Colombia y Argentina. Aunque esto podría interpretarse como una ola de legalización de marihuana en la región, las percepciones negativas de la droga en algunos países de la región podrían detenerla. La guerra contra las drogas en Latinoamérica continúa, así como el paradigma prohibicionista que la sustenta.

Esta columna examina las experiencias de los países que han legalizado la marihuana: qué razones los llevaron a eso; qué características tienen los modelos regulatorios adoptados y qué nos dice la evidencia sobre los resultados. La primera parte aborda la experiencia de Uruguay, país que en 2012 creó el primer mercado regulado de cannabis legal a nivel nacional. La segunda parte aborda los casos de Canadá y Estados Unidos, donde han aparecido grandes conglomerados de venta internacional de marihuana y ha aumentado el consumo entre los adultos. La tercera sección detalla la discusión que se lleva adelante en México y donde emerge una pregunta muy importante para los debates que habrá en Latinoamérica: ¿Quién va a controlar el negocio? En México la legalización fue empujada desde la sociedad civil y buscaba crear un modelo cuyo foco estuviera puesto en la salud pública, los derechos humanos y la justicia social. Pero esas metas han sido superadas por el lobby de la industria nacional, canadiense y estadounidense.

El texto concluye con algunas recomendaciones para los y las encargadas de las políticas públicas en Latinoamérica. Respecto de la evidencia que se presenta aquí es necesario considerar qué políticas de regulación se pueden evaluar según sus efectos en términos de: control del consumo y producción; disminución del uso problemático de la droga y los problemas que éste puede implicar; efectos sobre el tráfico ilegal de drogas; y los efectos de los modelos de regulación en términos de justicia social. Es decir:

• Compensar a grupos e individuos afectados por la criminalización de cannabis.
• Reducir sentencias y eliminar antecedentes por posesión de cannabis.
• Otorgar oportunidades más equitativas en este nuevo mercado (darle preferencia a comunidades locales y grupos indígenas quienes históricamente han sobrevivido de este cultivo por falta de oportunidades y apoyo estatal).

Los datos de las experiencias regulatorias en los países que han legalizado son insuficientes para una evaluación completa y confiable, en parte debido al poco tiempo que tienen en haber sido implementadas. Sus posibles efectos en la violencia y el tráfico ilegal de drogas, en particular, son difíciles de evaluar, y la evidencia preliminar parece indicar que no han tenido un efecto negativo o positivo. Por ello, esta sección representa una evaluación preliminar, a partir de los datos disponibles.

URUGUAY: MODELO ESTATIZADO Y CENTRALIZADO

Resumen:  El Estado conserva el monopolio de la compra al mayoreo de marihuana a través de una empresa gubernamental. Ese organismo emite licencias, asume el control y regulación de todas las actividades de la cadena productiva, desde la producción hasta la distribución y almacenamiento. Los mayores de 18 años, con residencia o ciudadanía, que se hayan registrado pueden: comprar hasta 10 gramos por semana en farmacias autorizadas; tener hasta seis plantas y participar de clubes cannábicos.  No hay evidencia de que la legalización del cannabis haya tenido un efecto claro, ni negativo ni positivo, en el tráfico de otras drogas, ni en la violencia.

En 2012, como parte de una estrategia para mejorar la seguridad y salud pública, el entonces presidente José Mujica presentó ante el Congreso una iniciativa mediante la cual se proponía que el Estado asumiera el control y la regulación de toda la cadena de suministro de marihuana. Hasta entonces, pese a que la que posesión y el consumo de marihuana no eran penados, sí había castigos desproporcionales al auto cultivo[2]. La iniciativa de Mujica no fue un hecho aislado. Se enmarcaba en un esfuerzo amplio para mejorar el sistema de justicia y hacer frente al aumento en los niveles de violencia y del consumo de sustancia como el paco o pasta base.[3]

Aprobada en diciembre de 2013 la ley 19.172 (cuyo reglamento se aprobó sólo unos meses después) transformó a Uruguay en una excepción en el continente por el abordaje penal del consumo de sustancias. En esencia, Uruguay creó el primer mercado regulado de cannabis legal a nivel nacional, con tres objetivos principales: proteger la salud pública, defender los derechos humanos, e incorporar un enfoque de reducción de daños. Sin experiencia comparada disponible, Uruguay diseñó su propio modelo, puso sus propias reglas, y enfrentó retos en la implementación de éste.

Se trata de un modelo fuertemente estatizado y centralizado: el Estado conserva el monopolio de la compra al mayoreo a través de una empresa gubernamental.  Se creó el Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA), un organismo dentro del Ministerio de Salud Pública que no sólo emite licencias, sino que asume el control y regulación de todas las actividades de la cadena productiva, desde la producción hasta la distribución y almacenamiento.

Se crearon tres vías de abastecimiento mediante las cuales las personas mayores de 18 años, con residencia o ciudadanía, que se hayan registrado pueden acceder a la sustancia: Primero, la venta en farmacias autorizadas, de hasta 10 gramos por semana por persona. Segundo, el autocultivo de hasta seis plantas por persona. Tercero, el acceso por medio de clubes cannábicos.  También se establecieron ciertos límites como la prohibición de conducir bajo los efectos de la marihuana, suministrar a menores, consumir en espacios cerrados o de trabajo, entre otras. (Ver aquí la Ley 19.172 de 2014)

RESISTENCIA LOCAL E INTERNACIONAL

El mercado ha enfrentado diversos retos. Hacia el exterior, el gobierno de Uruguay enfrentó desde el inicio la resistencia de las fuerzas más conservadoras del sistema internacional de fiscalización de drogas. Poco antes de que la ley fuera aprobada, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) de la Organización de las Naciones Unidas advirtió al país que, de consolidarse la idea, Uruguay se encontraría en incumplimiento de las convenciones internacionales sobre drogas.

La discusión continuó con intercambios entre el presidente de la JIFE y representantes del gobierno uruguayo, incluido el presidente Mujica. Las conversaciones diplomáticas aliviaron las tensiones, pero el país en general sigue siendo objeto de críticas por este organismo por haber implementado un modelo de regulación.

Igualmente, ha habido tensiones con bancos. Ya que la cannabis sigue siendo ilegal en varios países, entre ellos Estados Unidos a nivel federal, los bancos de ese país temieron y siguen temiendo posibles represalias de parte del gobierno si hacen negocios con establecimientos que vendan estas drogas. Por ello, cerraron las cuentas de las farmacias del país que decidieran vender cannabis, lo que redujo considerablemente los lugares dispuestos a vender cannabis.

Al interior, la implementación de un modelo regulatorio construido desde cero planteó serios desafíos. El estigma vinculado al cannabis se ha comenzado a deshacer en años recientes, pero continúa en varios sectores de la población, y ha llevado a una oposición relativamente activa a la droga. La venta al menudeo en farmacias tardó varios años en lograrse, la creación de nuevas cepas (variantes) de marihuana también fue un proceso lento y el tránsito del mercado ilegal al legal ha sido gradual.[4] .

DATOS PRELIMINARES

Uruguay, por ser pionero y por ende con más años de experiencia, tiene información más completa sobre los resultados de la política de legalización.  Los antecedentes disponibles muestran que su modelo presentó problemas para satisfacer la demanda de marihuana, especialmente al inicio. A pesar de que el sistema controlaba qué tanto podía consumir una persona, no podía controlar qué tanta gente se registra para consumir; y la demanda real superó por mucho a la que esperaba el gobierno y la capacidad de distribución instalada. El cannabis se empezó a vender hasta 2017 en farmacias, las cuales no fueron suficientes y estuvieron concentradas más que nada en la capital. Hasta noviembre de 2020 sólo había 17 farmacias con licencia para vender cannabis, y éstas estaban ubicadas en 11 de los 19 departamentos del país.[5] Como no había suficientes lugares que dispensaran cannabis, las largas filas de espera fueron frecuentes.

Asimismo, en un inicio hubo problemas para producir suficiente marihuana, en parte porque los requisitos para las semillas llegaban a ser muy altos y las compañías dedicadas a cultivarlos no siempre podrían satisfacerlos. Inicialmente, dos compañías se dedicaban al cultivo del cannabis, ICC y Simbiosis, y esta última tuvo problemas para empezar a producir. Cuando lo lograron hacer, el Instituto de Regulación y Control del Cannabis, IRCAA, rechazó sus cultivos por no pasar sus pruebas, por lo que en los primeros meses sólo se le permitió producir a ICC para el mercado legal. A pesar de ello, los controles de calidad sobre las semillas no se han vuelto más laxos. Las empresas se han adaptado para satisfacerlos, y el gobierno ha desarrollado dispensarios digitales regulados para atender los problemas de oferta.[6]

Por otro lado, el modelo ha presentado éxitos para reducir el consumo de cannabis ilegal. Se estima que un 54% de los usuarios consumen marihuana legal, ya sea por estar registrados o porque algún usuario registrado les comparte. Esto expone a menos personas al mercado ilegal, y permite un mejor control de calidad de los productos. El narcotráfico “clásico” de marihuana prensada, que frecuentemente está adulterada y que entra a Uruguay de otros países, se redujo, pasando de ser el 58% del mercado en 2014 al 11% en 2018. La IRCAA estima que se redireccionaron 22 millones de dólares al mercado ilegal entre 2014 y 2019, y la incidencia de delitos de drogas se redujo en un 22% desde la legalización del cannabis, mientras que la tenencia de drogas ilegal descendió 34%.[7] Por su parte, el consumo de cannabis y la facilidad del acceso para la población escolarizada (13 y 17 años) no cambió de manera significativa. Tampoco aumentó el uso riesgoso de cannabis en población mayor de 18 años. Magdalena Cerdá, que llevó a cabo este estudio, atribuye esto al modelo estatizado que tiene Uruguay, que permite controlar mejor la distribución del cannabis que en otros países.[8]

Sin embargo, es difícil saber qué tanto la legalización del cannabis ha causado la reducción en la incidencia de otros delitos de drogas, en tanto los datos oficiales de delitos de drogas del país no distinguen por el tipo de sustancia. Además, y sin dejar de reconocer los éxitos de esta política, el tráfico ilegal sigue existiendo en el país, en especial alrededor de la cocaína y la pasta base. También se han observado aumentos en las tasas de homicidio y la violencia en los mercados de drogas, que según el último informe del IRCAA podría explicarse por un aumento en la conflictividad del narcotráfico mientras sus dimensiones se mantienen estables.[9]

Aunque algunos medios han atribuido estos fenómenos a la legalización del cannabis, no existen datos que indiquen una correlación de estos con la legalización, mucho menos que haya causalidad. Por ello, no hay evidencia de que la legalización del cannabis haya tenido un efecto claro, ni negativo ni positivo, en el tráfico de otras drogas, ni en la violencia.

Asimismo, tampoco tendría que esperarse en principio que la legalización redujera la violencia. Según Rosario Queirolo académica de la Universidad Católica del Uruguay, la promesa del gobierno de que la legalización reduciría la violencia estaba más basada en una justificación política que en evidencia. Al no existir evidencia de estos efectos, juzgar a las políticas de legalización en términos de su efecto en la seguridad no tiene sentido.[10]

Por último, cabe destacar que aunque Uruguay no ha adoptado directamente políticas de justicia social para atender a las comunidades más afectadas por la guerra contra las drogas, el modelo en sí nació con un enfoque de justicia. Hay que considerar que el país tenía una situación distinta. La posesión del cannabis no estaba criminalizada desde 1974, por lo que los daños por detenciones masivas no eran tan graves como en los otros países aquí analizados.

En principio, el objetivo de este modelo era priorizar la salud pública sobre las ganancias para grandes compañías. Con el control del estado de la producción, se buscaba evitar el desarrollo de una industria que pudiera no sólo tener acceso a ingresos importantes, sino también capturar la regulación y llevar a la pérdida de un enfoque de salud pública en la regulación. En ese sentido, el modelo de distribución estatal del cannabis, al permitir al Estado tener un mayor control de quién tiene acceso al cannabis, ha servido para reducir el mercado ilegal y controlar el consumo problemático. Por otro lado, al ir estos ingresos a éste en lugar de a las compañías, existe la posibilidad de reinvertirlos en el futuro en programas sociales, aunque hasta ahora los ingresos del cannabis sólo se han podido usar para cubrir los gastos operativos del programa.[11]

EE.UU. Y CANADÁ: MERCADOS REGULADOS

Rsumen: En Estados Unidos 15 estados y el Distrito Capital han aprobado el uso de cannabis para adultos. Al igual que en Canadá, se ha creado un mercado que permite el desarrollo de una industria cannábica que tiene gran poder de lobby. La evidencia disponible sobre como la legalización impactó la salud, varía de estado a estado. Algunas investigaciones, al comparar con el modelo uruguayo, destacan que el mercado de la cannabis tiende a aumentar el consumo de parte de menores, el uso problemático del cannabis y algunos accidentes vinculados a este tipo de uso. Pero los resultados son variados. Otra meta de la legalización era bajar la presión carcelaria sobre vendedores y consumidores de marihuana. Eso no ha ocurrido.

Para los países de Latinoamérica, y del sur global, el que Canadá y Estados Unidos se hayan adelantado a la regulación tiene varias implicaciones. Por un lado, puede dejar importantes lecciones en términos regulatorios, sanitarios y recaudatorios. Por el otro, ambos países han desarrollado una industria cannábica que influirá -y lo está haciendo ya, por ejemplo, en la discusión en México- en la forma que tomarán los eventuales modelos regulatorios de Latinoamérica: capturando reguladores, influenciando tomadores de decisiones y apoderándose del mercado una vez constituido. Esta industria plantea para nuestros países un reto no menor, no sólo a nivel legislativo sino en la implementación de las leyes.

ESTADOS UNIDOS

El mismo 2012, en paralelo a las deliberaciones en Uruguay, los estados de Colorado y Washington se convirtieron en las dos primeras jurisdicciones estadounidenses en regular la cannabis de manera legal. Desde entonces varios estados los siguieron: en 2014 se sumaron Alaska, Oregón y el Distrito Capital (DC); en 2016, California, Maine, Massachusetts y Nevada; en 2018, Vermont y Michigan; y finalmente, en 2020, Arizona, Montana y New Jersey. Es decir, aunque la prohibición persiste a nivel federal, 16 jurisdicciones en Estados Unidos (15 estados y DC) han votado, vía referéndum, a favor de crear mercados regulados de cannabis para uso adulto y en la mayoría de ellas ya se encuentran operando desde hace varios años.

Respecto a la cannabis medicinal, son ya 35 estados los que cuentan con regulaciones. La tendencia reformista no ha parado. En las elecciones de noviembre 2020, Oregón aprobó despenalizar todas las drogas y una regulación de usos médicos de la psilocibina (compuesto alucinógeno de algunos hongos); y DC, votó por dar la más baja prioridad de persecución a la posesión de psicodélicos.[12]

Los modelos establecidos en cada jurisdicción difieren entre sí, pero un objetivo común en varios de ellos era bajar la presión carcelaria sobre vendedores y consumidores de marihuana. Recordemos que Estados Unidos tiene a la población privada de su libertad más grande del mundo,[13] la cual está en parte alimentada por la encarcelación masiva y selectiva de minorías acusadas por delitos de drogas, principalmente poblaciones afroamericanas y latinas.

De estos delitos, una alta proporción de los arrestos son por posesión de drogas (86% a nivel federal en 2018)[14], que frecuentemente resultan en detenciones por un largo tiempo gracias a las políticas de sentencias mínimas. Pese a que los resultados y retos en la implementación varían entre los distintos estados, la legalización no ha tenido el impacto esperado en reparar a las personas más afectadas por las políticas de prohibición, y ha requerido de políticas sociales posteriores.

La necesidad de expandir los mecanismos de excarcelación e inclusión en el nuevo mercado no pueden ignorarse. En el debate mexicano este tema se ha planteado con fuerza. Organizaciones y expertos plantean que como parte de los procesos de la legalización es fundamental contemplar medidas para que personas condenadas por delitos de drogas que ahora serán reguladas puedan ser liberadas.[15] En lo que el modelo ha sido efectivo es en permitir la creación de una industria de cannabis influyente y millonaria, que está en expansión más allá de sus fronteras.

¿Qué impacto ha tenido la legalización en la salud y en el consumo? La evidencia disponible varía de estado a estado, probablemente por los distintos modelos de regulación, y es todavía muy pronto para llevar a cabo una evaluación de los modelos de regulación. Magdalena Cerdá, al comparar el modelo de Uruguay con el estadounidense, destacó que en este último ha habido ligeramente más aumentos en el consumo por menores de edad, los usos problemáticos del cannabis y algunos accidentes vinculados a este tipo de uso, tema que atribuyó al modelo de mercado en este país.

Sin embargo, es importante matizar y dimensionar estos fenómenos, comparándolos con otras drogas y con tendencias antes de la legislación. Colorado y Washington tienen los datos más completos al respecto, al ser los dos primeros estados que legalizaron el uso adulto de la marihuana. A partir de la legalización, el consumo de cannabis creció en los adultos y se normalizó como práctica social.

El haber eliminado este estigma contribuyó a una reducción de manera significativa de los arrestos por cannabis, sin que se observaran aumentos en el consumo de los más jóvenes. En general, estos modelo no se enfrentaron a los problemas que tuvo el modelo de Uruguay para satisfacer la demanda. Asimismo, gracias a los impuestos sobre el cannabis los ingresos para los estados crecieron, lo que ayudó en particular a Colorado, que estaba en crisis desde 2008.

Con respecto a la salud pública, el mayor acceso al cannabis no ha tenido efectos significativos. Sobre esto, Colorado tiene los datos más actualizados y completos. En Colorado, la tasa de personas que son dadas de alta de departamentos de emergencia por casos de cannabis se redujo de 873,5 personas por cada 100 mil en 2013 a 860,5 en 2019. Después de la legalización hubo un aumento, pero este no fue ni sostenido ni tan pronunciado, y para 2019 había regresado a cifras previas a la legalización. Las hospitalizaciones con mención del cannabis en las facturaciones, por otro lado, sí han crecido, de 1780.9 en 2013 a 3,515 en 2019.

Al respecto, cabe mencionar que esta cifra puede ser engañosa, en tanto la hospitalización representa una estancia más larga, y la mención del cannabis tan puede ser por un uso problemático del cannabis, como por el hecho de que el paciente fuma o ha fumado cannabis en su vida. Asimismo, también es importante reconocer que este aumento puede nacer de un menor estigma, y una mayor disposición a mencionar el cannabis en las visitas al hospital.[16] En ese sentido, no ha habido aumentos tan significativos en las visitas a hospitales por emergencias, y las hospitalizaciones no necesariamente están causadas por el uso problemático del cannabis.

Asimismo, aunque el mayor acceso de menores de edad se cita como un problema con mayor frecuencia que en Uruguay, también se ha exagerado en algunos reportes. En Colorado, los menores en Bachillerato (entre 14 y 18 años) que reportan haber consumido cannabis en el último mes se ha mantenido estable entre 2013 y 2017, 19% en ambos años, después de un pico de 21% en 2015, e incluso fue menor que el promedio de Estados Unidos de 20%. Los estudiantes de último año de Bachillerato que reportan consumir cannabis con frecuencia crecieron con respecto al año en que se legalizó la droga de 24% a 26%, pero se han reducido con respecto a un pico de 28% en 2015. [17] En Washington, donde los datos comienzan en 2002, la cifra de adolescentes que consumen cannabis con regularidad se mantuvo estable en todos los grados de bachillerato, e incluso se redujo levemente entre 2014 y 2018.[18]

En todo caso, la regulación en este país ha tenido que tomar medidas para evitar el acceso de jóvenes al mercado de cannabis. Se ha regulado el marketing y branding de las distintas compañías dedicadas a la venta de cannabis para usos no medicinales, para evitar que dirijan sus productos a menores de edad. Una estrategia ha sido prohibir la publicidad de marihuana en un canal de televisión a menos que se pueda probar que un cierto porcentaje de la audiencia de éste tiene más de 21 años, o por medio de campañas que aseguren que la gente esté consciente de los riesgos asociados al cannabis.

Con respecto a la justicia social, el desempeño en general ha sido mixto, y muchas veces ha nacido más de demandas y presiones de organizaciones de la sociedad civil que de la iniciativa del mismo estado. Entre las regulaciones que se han aprobado, California e Illinois son los únicos estados donde la ley automáticamente eliminó los antecedentes penales de personas detenidas por posesión de cannabis o los “selló”, es decir, los dejó ocultos al público. Este proceso tiene sus dificultades, en tanto la tarea de determinar los casos elegibles puede ser muy ardua. En California, parte de estas dificultades se superaron gracias al apoyo de empresas dedicadas a la tecnología que permitieron identificar los casos elegibles.

En otros estados, las mismas personas deben pedir que un juez haga este proceso, lo que implica varios problemas. En Massachusetts, por ejemplo, la posibilidad de eliminar antecedentes vino dos años después de la legislación y los procesos son sumamente lentos, un problema serio considerando que los antecedentes pueden impedir que alguien adquiera trabajo.[19]

También se desarrollaron esquemas que buscan reinvertir en comunidades desproporcionadamente afectadas por la criminalización, financiados por impuestos sobre las ventas. La principal diferencia que se puede evaluar es la manera de determinar a estas comunidades. Illinois estableció varios umbrales para escoger a las áreas más afectadas, como la pobreza, el uso de ciertos programas sociales y la alta cantidad de arrestos por cannabis. Massachusetts, en cambio, utilizó estudios que compararon los impactos de las comunidades, lo que permitió identificar no sólo a las comunidades más afectadas, sino también qué efectos tuvo la criminalización sobre ellas. Algunos estados también tienen licencias especiales para los grupos más afectados, donde los criterios también varían de manera significativa y son más o menos útiles para resolver problemas de equidad. Nevada, por ejemplo, considera a la “diversidad” entre sus criterios para entregar una licencia a un negocio, pero también considera la experiencia previa del negocio, lo que puede afectar desproporcionadamente a los más pobres. [20]

CANADÁ

En 2018 Canadá se convirtió en el segundo país en crear mercados regulados de cannabis para uso personal adulto -el primero del G20- en todo su territorio al aprobar la Cannabis Act. Como en Uruguay, se habilitaron tres vías de abastecimiento: clubes cannábicos, autocultivo y puntos de venta al público.

Si bien la legalización ocurrió a nivel nacional, debido al sistema federal canadiense, las provincias conservan un gran margen de acción a la hora de establecer los detalles del modelo regulatorio, a diferencia de Uruguay. Ello significa que tienen mayor control en aspectos como el número de lugares autorizados para vender cannabis. Con una larga historia de desarrollo en temas de cannabis medicinal, la industria canadiense no tardó en tener ventas anuales millonarias. Aunque la ley creó licencias especializadas para pequeños productores, también exigió que los posibles productores ya tuvieran instalaciones de producción al pedir una licencia, lo que pudo contribuir a la concentración del mercado en pocas compañías grandes. Parte de esta inversión vino de las industrias del alcohol y el tabaco, que han desarrollado nuevos productos usando el cannabis como base.[21]

Al igual que en Uruguay, la decisión de regular llevó a críticas fuertes de organizaciones como la JIFE. En 2019 ésta insistió en que Canadá y Uruguay ponían en peligro la aplicación de la normativa internacional: “La aplicación universal y plena de los tratados corre un grave peligro porque algunos Estados parte, como Canadá y Uruguay (así como varios estados de los Estados Unidos), han legalizado el consumo de cannabis con fines no médicos”.[22] Las tensiones con organizaciones internacionales como la JIFE es algo que los países que han decidido regular tienen que aceptar, en tanto esta organización tiene una visión orientada al cumplimiento de tratados que prohíben el uso no médico del cannabis.

Desde la perspectiva del mercado, el modelo de Canadá ha presentado un desempeño mixto. En 2020, un 41% de los consumidores reportaron que frecuentemente obtienen su cannabis de establecimientos legales, por encima de 24% que se registraba en 2019.[23] Pero el crecimiento de la industria legal fue menor del que se esperaba. Además, la caída de los precios de la cannabis legal redujeron los márgenes de ganancia para estas compañías.

Por otra parte, la regulación no incluyó disposiciones para dar prioridad en el acceso al mercado a comunidades particularmente afectadas por la prohibición, ni para permitir la entrada de pequeños productores, por lo que el mercado ha sido capturado principalmente por algunas grandes compañías.

En términos de justicia social, la legalización no incluyó medidas de excarcelación, y la eliminación automática de antecedentes para delitos de posesión de cannabis comenzó hasta la ley de amnistía aprobada en agosto de 2019, un año después de la legalización del cannabis. Estas medidas no se implementan automáticamente para eliminar los antecedentes, sino que requieren que las personas con antecedentes penales apliquen a un proceso muy poco publicitado y lento, que implica regresar al lugar de su arresto para recuperar sus registros. Por ello, y a más de un año y medio de que se expidió la ley que permitió estas suspensiones, tan sólo se habían otorgado 391 amnistías. [24]

Por otro lado, la regulación dejó a las comunidades indígenas en un limbo legal. Algunas de ellas han comenzado a vender cannabis dentro de sus territorios, producidas y evaluadas en sus comunidades, y muchos consumidores reportan que éstas tienen mejores productos. Sin embargo, el limbo legal crea incertidumbre sobre el futuro de esos negocios.[25]

MÉXICO EN PROCESO

Resumen: En México el modelo que tendrá la legalización está en pleno debate. Las fuerzas que buscan crear un sistema donde predomine la justicia social y que tenga un enfoque de salud pública y derechos humanos, han sido rebasadas por el lobby de la industria mexicana, canadiense y estadounidense. Normas que buscaban ir en favor de las comunidades que viven de la producción de cannabis y que han sido históricamente perseguidas, fueron reemplazadas por directrices que pueden facilitar la creación de monopolios.

A diferencia de Uruguay, la clase política mexicana no lideró el debate de la legalización de la cannabis. En México el uso recreativo de la marihuana avanzó gracias al litigio estratégico una de la sociedad civil. En octubre del 2018, gracias al activismo legal de estas organizaciones, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró que la prohibición del consumo de cannabis con fines recreativos era inconstitucional y se delegó al poder legislativo la tarea de regular la producción, consumo y venta de cannabis. [26]

Sin embargo, no hay consenso sobre el tema entre los legisladores, incluso dentro del mismo partido. El Congreso mexicano ha pedido tres prórrogas para cumplir con la orden la Suprema Corte. La tercera se venció el 30 de abril 2021, y el Senado ya no pidió otra prórroga ya que afirmó que retomará la discusión hasta septiembre. Más grave aún, esta Cámara pidió a la Suprema Corte declarar inconstitucionales  los artículos de la Ley General de Salud que prohíben el uso de la marihuana, lo que puede dejar un vacío legal porque aunque se elimine la prohibición, sin haber un marco regulatorio los consumidores quedan vulnerables en un limbo jurídico.

La reforma, sin embargo, ha encontrado resistencias, retrasos y una fuerte interferencia de la industria en el Congreso mexicano. En medio de todo este proceso las propuestas que pretendían crear un modelo donde predominara la justicia social, un enfoque de salud pública y derechos humanos, han sido rebasadas por el lobby de la industria nacional, canadiense y estadounidense.

Una propuesta presentada inicialmente en el Senado contemplaba crear licencias para los distintas partes de la cadena de producción, y prohibir que una persona o miembros de una misma familia ostentaran más de un tipo de licencia, para evitar la integración vertical del mercado. También se contempló hacer justicia con comunidades indígenas y campesinas en situación de marginación o dedicadas a la producción de cannabis que habían sido víctimas de la criminalización. Estas comunidades y sus miembros podrían recibir más de un tipo de licencia, y el 40% de todas las licencias entregadas por el Instituto Mexicano de Regulación y Control de Cannabis debían ir a ellas.

Sin embargo, la discusión dentro del Congreso acabó en gran parte con estas medidas. La propuesta aprobada en el Senado en noviembre de 2020 permitió que una persona ostentara más de un tipo de licencia, y acabó con restricciones para que no se pudiera entregar licencias a varias personas de una misma familia. Esto puede facilitar la creación de monopolios que concentren el cultivo y la venta de cannabis en el país. También se establecieron requisitos excesivamente altos para la producción legal, como testeo y trazabilidad de las semillas, que limitaban la posibilidad de que pequeñas empresas y comunidades rurales pudieran competir con las compañías transnacionales. Por su parte, el dictamen aprobado en la Cámara de Diputados el 11 de marzo estableció las licencias integrales, que permiten a sus titulares realizar todas las actividades en la cadena productiva. Todo esto contribuye a la integración vertical del mercado.

Asimismo, en la Cámara de Diputados se limitaron mucho los apoyos a comunidades rurales marginadas o dedicadas al cultivo del cannabis. A pesar de reconocer la importancia de darles prioridad en el mercado, eliminó la obligación del Estado a entregarles un mínimo de 40% de las licencias, dejando sólo la posibilidad de que recibieran más de un tipo de licencia.

Por si fuera poco, este dictamen continúa la criminalización de estas comunidades. La reforma estableció que, si gente dedicada a labores de campo en situación de extrema necesidad cultiva cannabis sin permiso, el cultivo se destruye y en caso de reincidir se impone una pena de 1 a 6 años de cárcel. En lugar de establecer penas alternativas, como tareas comunitarias, el dictamen sigue estableciendo penas desproporcionales para estas comunidades.

La excarcelación no está contemplada dentro del dictamen. Tampoco la eliminación de los antecedentes penales por el cannabis. Estos dos procesos ayudarían a proteger a grupos vulnerables como campesinos, o consumidores quienes, por no contar con recursos para pagar un abogado, son encarcelados por crímenes que dejaron de serlo tras el dictamen de la Suprema Corte.  También continúa penalizándose la posesión y el consumo del cannabis, incluso si los umbrales de cannabis permitido se aumentaron. Esto deja abierta la puerta a que se criminalice a los consumidores y a que éstos continúen enfrentando extorsiones de parte de las autoridades.  Las medidas de justicia social, por lo tanto, se quedan cortas dentro del modelo mexicano de regulación.

RECOMENDACIONES PARA LATINOAMÉRICA

La experiencia comparada deja lecciones importantes para los creadores de política pública en el continente. En términos de la regulación, el modelo de distribución de cannabis que se adopte, ya sea más enfocado al mercado o centralizado sobre el Estado, va a influir fundamentalmente sobre los problemas que se van a enfrentar.

La experiencia uruguaya muestra los posibles problemas de oferta que podría enfrentar un sistema controlado por el Estado, que puede no tener la flexibilidad para adaptarse a posibles cambios en la demanda y en el proceso empujar a muchos de los consumidores al mercado ilegal. Por otro lado, las experiencias estadounidenses muestran la posibilidad de que preocupaciones sobre salud pública queden de lado ante el desarrollo del mercado de cannabis, y la importancia de implementar regulaciones a la publicidad en el mercado de cannabis. Hay siempre un equilibrio que se debe lograr entre el desarrollo de un nuevo mercado accesible que acabe con el mercado ilegal, y las consideraciones de salud pública que debe tener el estado.

En segunda instancia, la experiencia estadounidense muestra el papel importante de la sociedad civil para darle un enfoque de justicia social a la regulación. En Estados Unidos, los principales logros en materia de justicia social han venido de presiones de la sociedad civil. Hay una disyuntiva entre crear una legislación con un enfoque de justicia social y el desarrollo de una legislación que beneficie sólo a las empresas, especialmente las más grandes, por lo que es importante presionar a los gobiernos para que las leyes beneficien a las comunidades más afectadas por la criminalización del cannabis. Esta presión no debe detenerse después de que se legisle la ley, la regulación es un proceso y la presión puede ser suficiente para que se adopten medidas de justicia social y reparación después de la legalización. En este tema, también es importante considerar que al determinar cuáles son las comunidades más afectadas hay una oportunidad de conocer también los daños que la criminalización le ha hecho a estas comunidades.

Por último, en términos de los efectos de la regulación en el tráfico ilegal de otras drogas o la violencia, no parece que ninguna de las regulaciones haya tenido un efecto directo en estos temas. La legalización del cannabis es un paso importante para reducir los ingresos del crimen organizado, bajar las detenciones por posesión y tráfico de cannabis y cambiar un enfoque de política que afecta más a grupos vulnerables. Sin embargo, reducir la violencia asociada con el tráfico de drogas implica entenderla como un fenómeno complejo que requiere de una política de seguridad multifactorial. Los creadores de política deben considerar esta evidencia para no atribuirle a la legalización de la cannabis objetivos de política que ésta no puede satisfacer.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

CIPER/Académico es un espacio abierto a toda aquella investigación académica nacional e internacional que busca enriquecer la discusión sobre la realidad social y económica.

Hasta el momento, CIPER Académico recibe aportes de seis centros de estudios: el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR), el Centro de Investigación en Comunicación, Literatura y Observación Social (CICLOS) de la Universidad Diego Portales, el Núcleo Milenio Autoridad y Asimetrías de Poder (NUMAAP), el Centro de Recursos Hídricos para la Agricultura y la Minería (CRHIAM), el Instituto Milenio para la Investigación en Depresión y Personalidad (MIDAP) y la Facultad de Humanidades de la Universidad de Santiago (UsachFAHU).

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