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OPINION: Nuevos avances en derecho internacional: las Convenciones sobre drogas permiten una regulación del cannabis [para usos] no-médico[s]

OPINION: 26.05.2022

Este artículo discute algunos de los hallazgos más interesantes del informe “High compliance, una legalización lex lata para la industria del cannabis no-médico: ¿Cómo regular el cannabis recreativo en cumplimiento de la Convención Única sobre estupefacientes, 1961?” (Riboulet-Zemouli, 2022), un análisis jurídico detallado del marco legal para el cannabis de uso no-médico en derecho internacional. 

¿Prohibición o fiscalización?

Desde el 2000, un renuevo en la investigación histórica ha permitido reconsiderar la génesis de la fiscalización de drogas a nivel mundial, desde una perspectiva transnacional. En cuanto al cannabis, las y los historiadores ya dibujan un panorama en el cual el papel de los Estados Unidos en la redacción de la Convención Única sobre estupefacientes de 1961 –el tratado internacional enmarcando el régimen legal para el cannabis– no es tan importante como se suele pensar. La cruzada para someter el cannabis al derecho internacional, la llevaron países como Egipto, Sudáfrica y Canadá.

Si bien la política tanto interior como exterior de EE.UU se articuló alrededor del concepto del presidente Richard Nixon de “guerra contra las drogas” a partir de los años 1970, antes de esto, no era el caso. La Convención Única ya estaba redactada y adoptada por el Congreso estadounidense cuando Nixon empezó su mandato. Lo que él hizo, no fue redactar otro tratado de prohibición, ni enmendar la Convención Única para endurecerla. En su lugar, Nixon adoptó una interpretación ultra-rigorista, que subsecuentemente impulsó (y a veces impuso) al resto del mundo.

Busquemos donde busquemos: la letra del derecho internacional no incluye ninguna provisión de prohibición mandatoria, ni codifica la obligatoriedad de una guerra contra las drogas. Todo ello, es interpretación. Pero, no solamente son posibles otras interpretaciones, sino que la unicidad interpretativa es anómala en relaciones internacionales… y específica al ámbito del derecho de las drogas.

Anslinger & Rodionov

Durante los diez años (1951-1961) que duraron las negociaciones de la Convención, el gobierno de EE.UU aún no planteaba un enfoque tan prohibicionista a la reducción de la demanda, a nivel federal. El gigante norteamericano tampoco tuvo un papel tan importante en las negociaciones de la Convención Única.

Se recuerda Harry Anslinger (el entonces todopoderoso director de la Oficina Federal de Estupefacientes, famoso por su detestación del cannabis) y su dureza en la aplicación de las leyes anti-drogas en Estados Unidos, pero se suele olvidar que Anslinger –quien lideró las negociaciones de la Convención en nombre de EE.UU– se marchó antes del final de la negociación, decepcionado.

Tras 10 años, la opinión que prevaleció –la única que queda por escrito en blanco y negro en la Convención, y que es vinculante– es la que expresó el contralmirante Konstantin Rodionov, jefe de delegación soviético, quien sí asistió a las negociaciones hasta el final:

«A fin de que la Convención sea universalmente aceptada y de que su aprobación no plantee ninguna dificultad constitucional, la prohibición debería tener forma de simple recomendación. En efecto, incumbe a los países decidir en última instancia» (ONU, 1964, p. 19)

Tras 10 años de negociación, el artículo titulado “Prohibición del Cannabis” en el borrador inicial, pasó a llamarse “Control del Cannabis” en la Convención adoptada y vigente.

Hoy en día, la palabra y el concepto de “prohibición” aparecen muy pocas veces en la Convención Única: no se menciona ni en el título, ni en el preámbulo, ni tampoco en el artículo 4 sobre “obligaciones generales”.

En la Convención Única, la prohibición es una cláusula escapatoria. Una opción libre a cada país de adoptar… o no. Ese consenso, lo compartían las (aún) grandes potencias coloniales de entonces –Francia, Países Bajos, Reino unido, URSS– pero también muchos otros países europeos y países nuevamente independientes como India y Pakistán. Ese consenso se traduce en el texto de la Convención, aún vigente a día de hoy: un tratado que permite prohibir, pero no lo impone, pero por encima de todo, un tratado que fiscaliza medicamentos estupefacientes para sus usos “médicos y científicos”. Un tratado que establece regulaciones para doctores, farmacéuticos, pacientes y para investigadores científicos.

La Convención no pide a los gobiernos que limiten los estupefacientes a “usos médicos y científicos” en la vida real. Lo que les pide es limitar el alcance de las regulaciones de la Convención a aquellos usos.

Médico & no-médico

Casi siempre se menciona que el artículo 4(c) de la Convención obliga a “limitar” las drogas a aquellos usos. En realidad, esto se basa en una lectura incompleta dónde se ignoran las primeras 9 palabras del artículo 4(c): “sin perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, [se ha de] limitar exclusivamente la producción, […] el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos. » (ONUDD, 2014, p. 13).

Estas 9 palabras son importantes, porque las “disposiciones de la presente” a la cual se hace referencia son las que articulan una serie de exenciones, todas para los usos “otros que médicos y científicos”, o usos no-médicos.

La Convención Única limita el cannabis para usos médicos y científicos, sin perjuicio de la exención del cannabis para usos otros que médicos y científicos.

Tradición & industria

Si bien la Convención incluye cláusulas escapatorias permitiendo a los Estados prohibir, también contiene cláusulas para la “no aplicación al uso de estupefacientes del régimen pleno de estupefacientes prescrito por la Convención Única” en casos de usos no-médicos (ONU, 1989, p. 80).

Es decir, permite legalizar el cannabis no-médico. Dos disposiciones contemplan esta posibilidad:

La primera es una exención para “fines otros que médicos y científicos” que eran tradicionales antes del 1° de enero de 1961; se contempla en el artículo 49. Pero la posibilidad de aplicarlo venció hace ya varias décadas. El objetivo del artículo 49 era llegar progresivamente a la erradicación de los usos no-médicos que eran tradicionales. Las características de esta exención reflejan uno de los peores fundamentos ideológicos del tratado: hoy en día, se considera una vulneración de los derechos de los pueblos indígenas (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2007).

A pesar de eso, existe una segunda exención para “estupefacientes que se usan comúnmente en la industria para fines que no sean médicos o científicos” (ONUDD, 2014, p. 10). Es el artículo 2 párrafo 9. Al contrario del artículo 49 que tenía fecha de caducidad, el artículo 2(9) “se insertó con objeto de anticiparse a un posible empleo futuro” (ONU, 1989, p. 79). En derecho internacional, la articulación en el tiempo de disposiciones legales no es un fenómeno extraordinario, se conoce como intertemporalidad (Fernández de Casadevante Romaní, 1996, pp. 225-226). Mientras los tratados, habitualmente, se han de entender e interpretar en el contexto de su adopción (aquí, 1961), en escasas ocasiones los redactores de una Convención pueden decidir dejar ciertas disposiciones abiertas a una interpretación guiada por el contexto de quien interprete el texto en el futuro.

A menudo se ha hablado de “flexibilidad de las Convenciones”, pero no es del todo cierto: el derecho internacional es sumamente e intrínsecamente rígido. La flexibilidad solamente es posible en raras situaciones, como las del artículo 2(9), pensado para aplicarse en el futuro y tomar el relevo del artículo 49. El 2(9) también fue pensado para interpretarse en el contexto del futuro (y por ello también usa términos difusos). El futuro de 1961, es 2022; hoy en día, el cannabis se usa comúnmente en la industria del cannabis no-médico, de Uruguay a New Jersey.

Es más: desde 2022 en Malta, la industria del cannabis recreativo tiene la forma de una economía social y solidaria, de ámbito local, sin ánimo de lucro, y que potencia la reducción de daños: los “Cannabis Social Clubs”. Crucialmente, la ley maltesa define “recreativo” como un “uso para fines otros que los fines médicos y científicos”, en los términos exactos del artículo 2(9) de la Convención Única.

Reducción de daños & monitoreo

En concreto, el artículo 2(9) establece dos obligaciones para los Estados que quieran eximir el uso no-médico del cannabis. Cumplirlos hace lícita la exoneración (de la producción, fabricación, exportación, importación, comercio y posesión de cannabis por fines que no sean médicos ni científicos) de todo el régimen de fiscalización que normalmente prevalece para usos médicos y científicos.

  • Artículo 2(9) subpárrafo (a): los gobiernos han de evitar «las propiedades nocivas» del cannabis de uso no-médico, y reducir el riesgo de “uso indebido” (trastornos por uso problemático). Esto se puede hacer vía “procedimientos de desnaturalización apropiados por otros medios”.
    • Interpretaciones restrictivas pretenden que la “desnaturalización” sea obligatoria, ignorando el “o” y las palabras “por otros medios”. Sin embargo, no es posible ignorar estas palabras: la doctrina ut res magis valeat quam pereat, fundacional en derecho internacional, exige que todas las partes de una disposición legal tengan efecto.
    • La intertemporalidad sugiere que el concepto de “otros medios” pueda corresponder a prevención y reducción de daños y riesgos –método que han demostrado reducir la nocividad y los usos problemáticos de cannabis (véanse aquí o aquí).
  • Artículo 2(9) subpárrafo (b): los gobiernos deben reportar anualmente a la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) la cantidad de cannabis “empleada” en la industria para fines no-médicos (es decir, monitorear a posteriori la cantidad que circula en la industria). Ya existe una sección dedicada en el formulario C que los Estados envían anualmente a la JIFE, para recopilar aquello.

Más allá de estos dos requisitos, no se requiere ninguna otra medida de fiscalización. Las únicas obligaciones son: reducir los daños y enviar datos estadísticos a la JIFE.

Cannabis & guindilla

Esta interpretación solamente es posible al sobrepasar unos profundos sesgos mentales y epistemológicos que todas y todos tenemos, tras 40 años de guerra contra las drogas y de hegemonía de la interpretación rigorista de la Convención como una herramienta prohibicionista. Implica volver a las raíces de la Convención –no a su posterior captura estadounidense.

A contrario de las numerosas “Convención para la prohibición de…”, la “Convención sobre estupefacientes” no es un tratado de prohibición, sino un marco de regulación del sector farmacéutico-medical. Fiscaliza y regula drogas, cuando se usan como medicamento; las exonera cuando se usan para cualquier otro uso. Y cabe a los Estados regular aquellos otros usos.

Esta es la norma en derecho internacional, con cannabis y más allá. La Convención sobre las armas químicas de 1993 se aplica al capsicum (guindilla/jalapeño) cuando se usa como arma, pero lo exonera cuando se usa para cualquier otra finalidad (Riboulet-Zemouli, 2022, p. 59 nota 193), y es el papel de cada Estado regular los usos industriales, alimenticios, o el autocultivo de guindilla, fuera del ámbito de la Convención. Lo mismo pasa con cannabis

El marco normativo del cannabis lúdico en derecho internacional ya existe, sin necesidad de cambios legales. Además, articulado alrededor de las finalidades del uso, permite pensar una regulación del cannabis normalizada, post-prohibicionista. Permite aplicar al cannabis considerables comunes de filosofía política –como los que rigen la guindilla.

En un contexto internacional difícil, la interpretación expuesta en “High Compliance” permite a los Estados, que decidan democráticamente legalizar el cannabis, reivindicar su buena fe y su pleno respecto de los tratados –y no dejar a las autocracias del mundo, principales defensores de la prohibición, el placer irónico de presentarse como los únicos en respetar la ley.

 

Kenzi Riboulet-Zemouli es un investigador independiente especializado en políticas públicas y derecho de las drogas a nivel internacional, particularmente el cannabis. Interdisciplinaria, su investigación se interesa en los enfoques post-prohibicionistas en la regulación de lo fiscalizado (plantas, hongos, productos, sustancias), con particular interés en derechos humanos y medioambientales, así como cuestiones de terminología y de ética. Involucrado de cerca en los procesos de asesoramiento por la OMS del cannabis para usos médicos (2015-2019) y subsecuente cambio de fiscalización en Naciones Unidas (2020), Kenzi estudió el derecho internacional en relación a la planta de cannabis y sus productos, en los tratados de fiscalización y más allá. Argelino-francés basado en Barcelona, Kenzi es observador acreditado ante la ONU en Ginebra y Viena desde 2016, participando también en foros europeos. Co-fundador del think-tank FAAAT, también participa en numerosas organizaciones de la sociedad civil, particularmente en África y Europa. Su experiencia interdisciplinaria e internacional llevan a Kenzi a ayudar con cuestiones regulatorias en todos los continentes; en España, Kenzi participa en la Sociedad Clínica de Endocannabinología, el colectivo CATNPUD, y el OECCC. kenzi.zemou.li – @teluobir
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